黑龙江省乡村养老服务体系建设研究

徐凤江

(齐齐哈尔大学 马克思主义学院，黑龙江 齐齐哈尔 161006)

“十三五”时期，黑龙江省老年人照顾服务水平与全省经济社会发展水平基本适应，与全省人口老龄化程度基本匹配，建立了乡村留守老年人关爱服务工作机制和基本制度，关爱服务体系初步形成。但仍存在乡村养老服务质量不高、养老服务发展缺乏活力等问题。十四五时期，推进黑龙江省乡村养老服务提质增效，是践行乡村振兴战略的重要任务。

一、黑龙江省农村老龄化的基本情况

2020年黑龙江省第七次全国人口普查数据显示：黑龙江省60周岁及以上人口比重和65周岁及以上人口比重均高于全国的比重。2020年11月1日零时我省60岁及以上人口739.57万人，占23.22%，高于全国比重(18.70%)4.52个百分点，其中65岁及以上人口497.29万人，占15.61%，高于全国比重(13.50%)2.11个百分点。与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升10.19个百分点，65岁及以上人口的比重上升7.33个百分点。说明我省人口老龄化加快，老龄化问题突出。这一现象是在黑龙江省人口低生育模式和人口外迁的叠加作用形成的。

黑龙江省农村地区人口老龄化的发展势头比城镇更为迅猛。部分地区农村老年人数量远超城市老人数量。据统计，2017年末，齐齐哈尔市60岁及以上老年人口达到105.7万。其中，城市39.1万、农村66.6万，分别占老年人口的37%、63%；绥化市是全省农业大市，2017年末，全市60岁以上老年人口91万，其中农村老人有63.4万。随着老年人口规模的不断加大，黑龙江省农村空巢老年人、高龄老年人、失能老年人、慢性病老年人持续增多，农村人口老龄化严峻性凸显。[1]

黑龙江省农村老人留守现象比较普遍。随着城市化进程的加速，黑龙江农作物综合机械化水平逐年提高，促进了黑龙江青壮劳动力外流速度加快，中老年劳动时间大量减少，空巢家庭的比例激增，传统式的家庭照护功能正在弱化。空巢老人的健康、安全和生活质量和健康安全状况令人堪忧，留守老人丧偶后更存在着严重的照护危机和精神空虚。

黑龙江省农村老人收入偏低。农村老年人没有退休工资，与城市老人收入相比收入很低。农村老年人生活费用支出少，生活拮据，除了必要的生活费用支出外，基本无其他费用支出。生活困难和疾病较多的老年人还要依靠儿女每月供养生活费用。

黑龙江省农村老人慢性疾病患病率比较突出，导致部分老年人生活压力较大。省老年人就医情况及医疗卫生服务现状调查数据显示，气候和饮食因素的影响，我省老年心脑血管疾病、慢性呼吸系统疾病和糖尿病病率比较突出，医疗费用子女来负担生活压力相对加大，如老人自己负担势必影响其晚年生活质量。

黑龙江农村老人精神缺少慰藉，信仰宗教数量增多。外出打工子女能够对留守老人提供物质供养，无精力实现对父母的精神关怀，一些农村中年人忙于下一代的教育也忽略了对老年人的精神慰籍。多数农村老年人存在心理压力，经常感到孤独、寂寞、无助。多数农村社区公共文化设施和文化活动匮乏，导致信仰宗教人数不断攀升，形式多样的宗教活动吸引了大批老年人，尤其是老年妇女。

二、黑龙江省乡村养老服务体系建设的实施路径

(一)构建协同推进乡村养老服务体系的工作机制

省、市、县(区)、乡镇各级政府将乡村养老服务提质增效纳入政府重要工作日程。民政部门和老龄工作机构充分发挥主体作用和牵头作用，积极联络财政、农业农村、卫健、教育、人力资源社会保障等部门，形成协同推进乡村养老服务体系建设工作机制。在强化家庭和子女在赡养、抚养老人主体责任和法定义务同时，加快构建以“乡镇医养结合综合性养老服务中心+村(社区)服务站+养老互助组织(老年协会)”为载体、社会工作专业人才、养老从业人员、乡村养老志愿者(义工)为支撑的乡村养老服务模式，推动乡村养老服务优质普惠发展。

(二)加快推进“乡镇医养结合综合性养老服务中心+村(社区)服务站+养老互助组织(老年协会)”合作养老服务平台建设

1.推进机构设施建设。在乡镇形成“乡镇养老服务中心+乡镇社区服务中心+居家养老服务”的模式，形成以专业队伍为骨干，志愿者、义工队伍为主体，邻里互助、亲友相帮为补充的社区居家养老服务队伍。一是成立乡镇区域养老服务中心。通过乡镇中心敬老院改革，引进养老服务企业和社会组织等服务主体通过委托合作方式、公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径，[2]让社会资本参与农村养老服务业，不断创新和完善养老服务供给模式。乡镇医养结合综合性养老服务中心除满足农村特困救助老人的集中供养需求外，采取到村(社区)服务站定点服务、巡回服务等方式为乡镇辖区农村留守老年人提供健康管理、基本医疗和长期护理服务，面向周边村屯延伸居家养老服务，建设“乡镇30分钟为老服务圈”。承接政府购买农村居家养老服务等公共服务项目，为辖区及周边各村屯的失能半失能老人、空巢老人、失独老人、高龄老人、残障老年人居家养老，提供巡视、购物等基本生活服务、心理疏导和精神慰籍服务，为其他老人提供低偿的服务，组织健康老人开展学习娱乐为一体的文化活动。以实现老有所养和提高老年群体生活质量为目标，搭建养老服务平台，统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老服务业，建立覆盖面较广、适度普惠的农村养老服务体系。[3]中心聘请参加过农村社会工作人才培训的、有愿意并有能力从事公益岗位的人员参加，便于中心到各村屯开展服务工作。对取得社会工作师、助理社会工作师资格的人员按规定兑现相关待遇。二是在行政村或较大的自然村，以公助民办或动员条件较好的村民或村民组织(农业合作社)，兴建居家养老互助点、幸福院、老年公寓、托老所、村居家养老服务中心等养老服务设施，在乡村一级形成“村居家养老服务中心+村(社区)服务站+居家养老服务”的模式。加快农村“幸福大院”建设，逐步完善这些机构的助餐、社区日间照料、文化娱乐、保健康复等功能项目，在有条件的地方利用现代技术服务手段，建设应急呼叫设备，实现智慧养老，并在此基础上设立社会工作站。形成农村养老社区，加大投入建设村级助老服务队，积极组织开展邻里互助、志愿服务，逐步丰富农村养老服务内容，让农村留守老人和困难老人，在伟大新时代，真切感受到党和政府的温暖。三是村级建立助老服务队。可结合精准扶贫政策，组织建档立卡贫困户、特困人员和留守妇女加入服务队中，通过政府购买服务的形式每年给予每支服务队经费补贴。兰西县结合精准扶贫，组织建档立卡贫困户、特困人员和留守妇女成立了105个农村助老服务队，通过政府购买服务的形式每年给予每支服务队1万元的补贴；[4]队员通过服务换收入，保证年均收入不低于低保补贴的1.5倍。如泰来县，在全国率先建立农村村级互助服务队，队伍达到90支、队员达到596人，队员主要从建档立卡贫困户中挑选，每个建档立卡困难户，通过服务换收入，年均收入3600元。有条件的地区可鼓励有威望的农村老干部领办村级助老服务队，给予老干部一定的补贴。绥棱县以发挥农村老干部“余热”为基础，社会志愿者为补充，不断加强对农村养老服务场所的管理，县财政每年给予每人2000元至3000元不等的补贴。

2.提升机构服务质量。民政部门以项目运作的方式，实施城市社会工作服务机构和优秀社工援建农村养老服务组织计划，实施高校社工专业和乡镇养老服务中心共建共育计划。一是实施城市社会工作服务机构和优秀社工援建农村养老服务组织计划。每年从省内城市中选择5-10家管理规范、服务专业、公信力强的社会工作服务机构，与乡镇养老服务中心开展结对帮扶，本着建好一批乡镇养老服务中心、培养一批农村养老服务社工骨干、培育一批农村为老服务社会组织、形成一套工作机制的整体要求，重点开展为农村老年人提供精神慰藉、生活照顾、社会参与、权益保障、临终关怀等服务。通过人才支持、项目支持、督导支持、培训支持等方式，将受援的乡镇养老服务中心的社会工作服务水平提升到一个新高度。力争5年内覆盖全省63个县(市)。每年在省、市、县相关部门选派10-20名社会工作专业人才到农村开展老年社会工作服务、督导和培训工作。在选派方面要选好受援县和受援单位，严格人员选派标准，明确为老服务内容；在培养方面要明确培养需求，选好培养对象，保证培养效果。支持计划要满足农村老年社会工作服务需求上取得新成效，紧贴农村老人服务需求，有效发挥社会工作在传递社会政策、整合社会资源、化解社会矛盾、解决社会问题、实施人文关怀、提升为老服务能力方面的专业作用，用人民群众看得见、摸得着、感受得到的专业实践活动，促使农村党政干部和人民群众了解、接纳和支持社会工作，为社会工作扎根龙江农村培植群众基础和人文环境。选派社工要充分弘扬专业奉献精神，积极主动开展工作，主动融入农村群众，要更好地发挥社会工作的专业特长作用，更好地为农村百姓排忧解难，更好地把党和政府的人文关怀送到百姓心中。二是推进高校社工专业和乡镇养老服务中心共建共育计划。每个开设社会工作专业的高校选择2-3个乡镇养老服务中心作为社会工作专业培训、教师实践和学生实习实训基地。支持高校社会工作专业教师到贫困地区开展专业督导，引导社会工作专业在校生到乡镇养老服务中心进行社会实践。高校要给予实际经费上的支持和保障。高校社工专业和乡镇养老服务中心联合承接农村社会工作项目。支持鼓励社会工作专业毕业生到农村基层就业。三是通过政府购买服务方式，实施城市社会工作服务机构和优秀社工援建乡镇养老服务中心计划、高校社工专业和乡镇养老服务中心共建计划。每年从省内城市中选择5-10家管理规范、服务专业、公信力强的社会工作服务机构与乡镇养老服务中心开展结对帮扶；每年在省、市、县相关部门选派10-20名社会工作专业人才到乡村开展老年社会工作服务、督导和培训工作；激励每个开设社会工作专业的高校选择2-3个乡镇养老服务中心作为社会工作专业培训、教师实践和学生实习实训基地，高校要给予一定经费上的支持和保障；高校社工专业和具备资质的乡镇养老服务中心，可联合承接民政部门乡村养老服务社会工作项目，把具备资质的老年协会纳入政府购买服务承接主体范围。

(三)加强乡村养老人才队伍建设

由民政部门牵头实施乡村养老服务人才培养工程，制定乡村养老服务人才培养培训计划，对师资调派、教材内容、课程体系进行统筹和协调，指导督促培养培训工作的实施，教育、财政、人力社保、卫生健康等部门，根据职责支持做好养老服务人才培养培训工作；通过政府购买方式，鼓励各类院校、有资质社会培训机构和养老服务机构开展养老服务培训工作。

1.大力发展农村社会工作专业人才队伍。将乡镇民政助理员、村“两委”成员、家庭关系调解员、基层妇女干部等纳入相关部门社会工作培训范围，接受继续教育和职业培训，鼓励符合条件人员参加全国社会工作者职业水平评价和社会工作学历学位教育，提升专业能力。兑现社会工作专业人才待遇并在社区“两委”换届中优先推选。以项目化方式，进行老年社会工作课程培训，提升社会工作专业人才的乡村养老服务管理能力。

2.大力推进农村养老管理与服务人员培训和激励工作。加大对乡镇和村屯、养老服务企业和社会组织中从事乡村养老管理、养老护理、家庭照护、老年工作评估等人员的培训工作，建立农村养老服务人员培养、使用、评价和激励机制，对参加养老服务技能培训或创业培训且培训合格的劳动者，按有关规定给予培训补贴。建立养老服务人员职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制。

3.引导和鼓励大中专毕业生到乡村从事养老服务工作。实施黑龙江省大中专毕业生乡村养老服务特岗计划。将乡镇养老服务中心的社会工作、医疗卫生专业岗位明确为主体专业技术岗位，增加公益岗位的数量；逐步提高基层工作人员工资待遇，符合基层职称评审条件的，可优先评聘相应专业技术资格。政府机关新录用高校社会工作、医疗卫生专业毕业生没有基层工作经历的，可安排到乡镇养老服务中心锻炼1年。把农村老年社会工作业务培训作为在乡镇工作“选调生”、“名校优生”、“三支一扶”人员的集中轮训、专题培训的内容之一。

(四)完善乡村养老服务政策支持体系

发改部门应将补齐乡村养老服务短板、提升乡村养老服务质量纳入“十四五”经济社会发展重要任务，对乡村养老服务体系建设项目给予倾斜。建议加大减免乡村养老服务设施建设用地、税收、各种行政事业性收费，减免电力、水务、电信等部门应运性收费的扶持政策落实力度。建议用于养老服务的财政资金和彩票公益金向农村养老服务建设项目倾斜，逐步提高乡村养老服务设施建设与运营补贴水平；建立健全与服务保障水平相挂钩的奖补机制；将农村养老服务工作纳入政府购买服务指导性目录，购买乡村养老服务项目补贴等方面给予大力支持；落实乡村养老服务公益岗位、养老服务从业人员的社会保险待遇；鼓励社会组织积极从事乡村养老服务；高等院校要积极开展乡村养老服务的研究与开发；精神文明单位建设工作部门要大力宣扬积极老龄化理念，积极倡导敬老、养老、助老的社会风尚。