分析违法用地类型追责风险及对策

贵州省凤冈县自然资源局 练勇

一、耕地保护令人担忧

土地资源需要全人类爱护和珍惜，资料显示，人类80%的热量、75%的蛋白质、88%的食物和其他生活必需品由土地提供。全国人均耕面积仅为1.5亩，不足世界人均耕地的一半。经统计，全国耕地面积减少速度虽然放缓，但耕地面积每年仍以100万亩的数量在减少。

以贵州省凤冈县为例，2010年第二次全国土地调查，凤冈县耕地为57610.18公顷，贵州省人民政府下达《凤冈县土地利用总体规划》（2006-2020年）耕地保有量为55533公顷，永久基本农田保有量为49933公顷。永久基本农田保护率为89.9%，高于土地管理法规定的80%。

凤冈县2019年第三次全国国土调查，全县耕地面积为48675公顷，面积比保有量减少了6858公顷。现有耕地面积小于上轮永久基本农田保有量面积1258公顷，耕地和永久基本农田保护面临前所未有的压力。

以凤冈县近四年土地卫片执法为例，2017年度国家下发疑似违法图斑167个，监测面积2785.3亩，其中耕地面积1629.99亩；2018年度国家下发疑似违法图斑286个，监测面积2304.1亩，其中耕地1434.2亩（涉及永久基本农田409.09亩）；2019年度国家按季度共下发疑似违法图斑367个，监测面积3525.7亩，其中耕地1692.78亩（涉及永久基本农田769.94亩）;2020年度国家按季度+年度共下发疑似违法图斑1164个，监测面积5651.78亩，其中耕地3045.84亩（涉及永久基本农田1349.01亩）。

通过实地核查和资料佐证，凤冈县2017年度违法占耕比为4.09%，2018年度违法占耕比为5.08%，2019年度占耕比为12.54%%，2020年度占耕比为6.73%。

二、违法用地的几种类型

通过调查分析，违法用地目前主要存在五大类型。

民生事业型。此类土地违法普遍存在用地未批先建或不批先建的问题，典型的先上车后补票。但现实中往往长期未补票，形成违法事实，集中体现在交通、水利、民生项目等方面。

抢抓机遇型。此类土地违法主要是业主单位为了争取上级匹配资金和落实上级的建设工期，时间紧、任务重，为了抢抓机遇，造成未批先建。

投机倒把型。此类土地违法主要是项目业主在取得第一期土地手续后，第一期土地已建设完成，在只有规划批复未取得二期用地手续的情况下自行投入二期建设。其次是私人建房存在批少建多、擅自加层、改变容积率等问题，造成规划与实际建设不一致。

不符规划型。此类土地违法是在项目选址时没有充分考虑项目是否符合土地利用总体规划和城市总体规划，擅自占用生态红线，导致项目落地后无法上报审批。

盲目蛮干型。此类土地违法主要是农村村民建房，村民擅自占用集体土地建房，不管后果，自行其事。其次是企业或个人擅自占用土地搞设施农业用地项目，未按设施农业用地管理相关规定办理设施农业用地备案手续。

三、违法用地追责风险

（一）用地监管手段多样化。

一是从2006年起，国家建立土地督察制度，由原国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，承担对所辖区域的自然资源督察工作。

二是土地资源已实行“天上看”“网上管”“地上查”的模式管理。国家实现遥感卫星监测对全国31个省（区、市）和2859个县的土地变化情况实时动态监测，对监测的图斑未办理用地手续的将实行问责。

三是2019年起，国家对卫片执法检查开始实行“年度+季度+月”的监测方式，遥感监测覆盖面广，变化图斑形象直观，针对性较强，高精度监测最小图斑20平方米的变化都能被发现。

（二）各类专项督察进入常态化。

如耕地保护督察、自然资源例行督察、“大棚房”专项清理、违建别墅专项整治、耕地卫片监督遏制耕地“非农化”防止耕地“非粮化”整治以及即农村乱占耕地建房问题整治等，各种专项土地督察已成常态。

（三）法律法规问责条款具体化。

一是监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部三部门颁布的《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）第三条规定，土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法耕比达到15%以上或者虽然未达到15%但造成恶劣影响或者其他严重后果的；发生土地违法案件造成严重后果的；对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的；对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的，将对政府一把手和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分。情节较重的，给予记大过或者降级处分。情节严重的，给予撤职处分。

二是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律明确规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，视情节轻重处以3到7年有期徒刑。

四、违法用地产生的原因

违法用地产生的主要原因是用地单位或个人基本上都是自行选址，自行向农民购买，自行付款，领导和部门拍板等，一些违法用地要么是规划滞后，要么是用地单位和个人不懂法、不主动。

（一）利益驱动，明知故犯。

一是随着产业结构和经济增长方式的调整，在主城核心区实施“退二进三”经济发展战略后，许多中小企业迁移至主城区城乡接合部，有些地区交通便利，发展的空间较大，企业业主普遍看好，在难以或无法进入工业园区取得工业用地的情况下，通过乡镇政府或村（居）委会租用集体土地进行建设的问题较为普遍。

二是一些地方政府没有树立真正的科学发展观，面对国家严格控制新增建设用地规模的宏观调控形势，少数部门和企业无视国家和上级政府的有关规定，依然存在“以地生财”和“以地招商”的思想，以统筹城乡发展、新农村建设和农业产业结构调整为由，特别是招商引资项目，无视土地管理政策法规，没有进行科学合理的规划布局，盲目引进企业或业主，擅自表态或默认企业违规用地，无序发展。

三是土地违法成本太低，违法用地制止和查处难，大量的违规违法用地没有受到应有的处理，对责任人处理的力度又上不去，法不责众，影响了法律的严肃性和权威性。

四是体制机制有缺陷。地方自然资源部门是政府的工作部门，让他去监督地方党政是不现实的，存在“具体事难做，面对政府无力”的局面。

（二）批而未供，已建未供

一是原招商的项目因企业取消投资，受国家经济宏观调控，政府拟规划住宅及商服用地无企业及时开发，政府拟规划工业用地暂无企业落地，，地块不能利用，政府投资的民生项目由于资金未到位。

二是乡镇人民政府和相关职能部门对已建设项目办理用地手续重视不够，存在需要时才办理的思想。

三是企业与政府共同开发的项目，因出让金缴纳等问题，项目已建设但未完善用地手续。

四是企业与地方政府当初签订用地协议并约定了土地价格，但后来土地评估价格高于当初签订的协议价格，导致项目已建设但未完善用地手续。

五是企业与地方政府签订招商协议，由于企业自身经营不善，资金后续未跟上，造成项目已建设但未完善用地手续。还有少数房开项目一期项目完工后，因存在与政府债务等原因，在未完善用地手续的情况下就擅自投入二期建设。

五、违法用地对策及建议

对违法用地建议采取“消存量，防增量”的办法处理。按照现有政策，积极消化存量违法用地，多部门监管，防止增量产生。

（一）加强宣传培训

一是广泛宣传，充分利用现行的网络平台，将已实施的《土地管理法》《土地管理实施条例》等相关法律法规及办理流程，以短信的形式让广大干部群众知晓，共同树牢耕地保护意识，坚决杜绝新增违法用地现象的发生。

二是组织县（区）主要领导分批次集中培训，通过培训，让地方主要领导及时了解当前国家用地政策及现实资源状况，让地方政府从源头真正做到依法依规用地。

（二）精准项目选址

在新项目选址时，必须符合国土空间规划及相关规划，必须有建设用地指标，在符划规划的前提下未取得建设用地指标的项目应及时组织资料上报省人民政府、国务院审批，待审批后按程序组织供地后方可动工建设，未获得建用用地指标的项目一律不得开工建设。

（三）切实压实责任

按属地原则管理，实行网格化管理，建立包保责任制，由各村（社区）的镇挂包领导牵头，各村（社区）总支书记（主任）为第一责任人，各组包组干部为具体责任人，层层落实包保责任，负责及时发现和处置新增违法问题，对不制止或制止有难度不报告的，将追究责任人责任。

（四）注重问题整改

一是对违法占用耕地的单位和个人，区别原因、分类处理。地方人民政府应出台相关规定，做到项目选址不违背国土空间规划、城市总体规划、村庄规划等。

二是对批而未供地块，地方政府确实落实不到项目的，按自然资源部出台的增存挂钩政策纳入增存挂钩，对纳入增存挂钩的地块按程序申请撤回后，对重新落实的地块上报审批。

（五）严肃追责问责

认真贯彻执行监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部三部门颁布的《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令），落实保护耕地共同责任，加大土地执法监管力度，特别是公检法、纪检监察、综合行政执法等部门要动真碰硬，持续保持高压态势，建立协作配合工作机制，抓典型案例，一查到底，严肃追究责任，既查事又查人，让违法用地者付出更大的成本，县级对乡镇全年违法占耕比超过15%的，县委暂停用地计划指标，用最严格的土地管理制度保护好耕地。