政府职能部门“三治融合”的实施路径研究

武汉工程大学 石鑫崟

近三十年来，农村生产方式、生活方式发生了巨大的变化，在乡村治理的过程中发现了许多问题，但随着基层社会治理水平的提高催生出了自治、法治、德治相融合的乡村治理体系，这使得新时代背景下乡村治理体系能更好的完善与发展。中共十九大报告提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这向基层社会治理水平的提升提出了更高的要求，也为新时代下乡村治理体系的成长与发展指明了方向，全国各地的乡村发展迎来了机遇，乡村振兴的战略部署接连落地。“三治融合”应运而生，在乡村振兴中，根本是进行有效治理，自治、法治、德治融合的“三治融合”治理模式是乡村治理的一次重大创新，在研究和实践的基础上已经逐渐完善，能够对乡村振兴产生积极作用。而在乡村振兴过程中，政府是一个重要的治理主体，要充分发挥政府职能部门在乡村治理工作中的重要作用，这对于促进乡村治理体系中自治、法治、德治相融合不可或缺。

一、“三治融合”的现状与问题

（一）“三治融合”的现状

1.理论研究现状

何阳、孙萍在研究中提出“三治合一论”，认为主线是自治，法治与德治并列，三者有优先次序但各有侧重；郁建兴、任杰提出，自治、法治、德治要互为表里，共同推进，才能发挥三治结合的作用；王建敏提出多种形式搭配的“三治”组合结构；张潘丽认为的“三治”互嵌结构，自治是内生约束、德治与法治则是柔性约束与刚性约束的代表，三治共同发展；陈涛、李华胤的德法均衡型自治的“三治箱式结构”。国内关于“三治融合”的理论研究逐渐兴起，但是对自治、法治、德治的相应地位依旧没有定论，自治法治德治应该是怎样的融合模式有待商榷，政府主体“三治融合”实施路径也没有进行深入研究。

2.实践探索现状

（1）浙江桐乡市

乌镇旅游业自治经验是十分超前的，桐乡市委、市政府做出了上层设计，相关部门共同推进，最终形成了桐乡“三治融合”经验。通过吸收先期探索的经验，桐乡市深化改革，积极总结，逐渐形成了三治相融合的乡村治理经验。注重顶层和整体制度设计是桐乡市“三治融合”经验的重要部分，这促进了长效管理规范工作机制的完善，同时让基层的乡村治理更具有指向性。桐乡市把“三治融合”经验推广开来，囊括了辖区的大小乡村，使得乡村治理更加实效。

（2）浙江绍兴上虞区祝温村

浙江绍兴上虞区祝温村是一个典型的农业村，由于交通闭塞、基础设施落后，其经济发展一直较为薄弱，村民矛盾较多，在这样的背景下，该村通过“三治合一”探索与实践，成为全国知名的文明村以及民主法治示范村。

（3）浙江湖州德清县

“三治一体”治理模式是浙江湖州德清县的治理经验，设计了协同化、一体化和系统化的法治、德治、自治的乡村治理机制，并加以实践运用，同时在综合实践过程中不断加以调整创新，通过政府以及相关部门的引导，使得社会各界参与进来。

（二）“三治融合”面临的问题

1.自治:治理主体缺失，基层组织职能行政化

第一，治理主体缺失。最主要的还是因为人口流失，自新中国成立到2018年底，中国人口从5.4亿增至13.95亿，城镇化率从10.64%提升到59.58%，改革开放以来尤为突出，农村人口加速向城市流动，这种态势且将持续。毋庸置疑，移居城市的农村人主要口是由年轻人和中年人组成的精英群体，不能导致大多数村庄出现空心化现象的重要因素就是单方面的农村人力资源流失，造成大量老人、妇女、儿童留守农村。而在现实中，只有高素质人才参与重要任务，才能解决农村发展的紧迫性，以及改革的复杂性问题。

第二，基层组织与自治定位不匹配，基层组织职能行政化。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是中国乡(镇)所辖的行政村的村民选举产生的群众性自治组织，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。虽然三年一轮的村民委员会直选换届多能如期进行，但选举产生的村民委员会却主要承担乡镇政府下达的计划生育、环境整治、土地确权、村庄规划、调查统计等任务，所谓自治几乎成噱头。

2.法治:法治体系建设滞后，法律意识淡薄

第一，村委会选举作为基层民主选举制度最普遍的做法，但是在实践中出现了不少阻碍，比如金钱贿赂、各方干预、参与性不强等问题，如果选举制度中选票与金钱沾边会产生严重后果。第二，村民自治作为基层民主决策制度，乡村村民自治是最重要的，但是在实践中发生了不少情况，村民决议会被当地的黑恶势力干涉破坏决议，以及多数决议下因为利益以及分配问题会产生反对声音甚至暴动，还有就是以权谋私的现象存在。第三，基层管理体系基本以村规民约为基础，所以在法律与民约的交叉处就产生了问题，有些老百姓为维护自身权利，进行依法抗争，甚至依法上访，使得基层组织的治理能力经受不小的考验。

在乡村社会中，村民甚至村干部文化程度普遍不高，以及我国缺少相应的乡村法治传统，导致乡村社会中法治观念落后，这已经成为社会治理需要解决的问题。当下的乡村社会中，有些村干部不作为或者乱作为，还有些政府部门工作人员的法治思维不强、觉悟不高，村民“信访不信法”的现象依然存在。村民受教育程度不高，缺乏必要的法治观念和法律意识，村委会太受依赖，导致一些不尊法、不守法的现象发生。

3.德治:传统道德文化薄弱，乡土文化流失严重

从新中国成立到人民公社解体期间，一方面，儒家的传统思想文化已被侵蚀；另一方面，集体至上的道德文化应运而生。改革开放以来，传统道德文化不断遭到现代化进程的冲击，使得农村大量的道德文化被改变与遗忘。在现代化背景下，城镇具有了农村难以比拟的优势，大量农村人口迁移到城镇，改变了原本的乡村道德体系。随着市场主义的兴起，农村金钱至上的观念盛行，利益主义打破了年轻人从小以来的思想观念。此外，与往年相比，现今国家的介入已经不复以往，基层组织与乡村村民联系也大大减弱。

乡土文化是乡村社会历史的沉淀，与乡土政治、经济息息相关，又相互影响，乡村社会政治、经济的发展离不开乡土文化的进步，基层乡村的治理离不开乡土文化。但是，当下优秀的乡土文化正在不断流失。

二、政府职能部门“三治融合”的实施路径

（一）政府职能部门“三治融合”的自治实施路径

1.拓宽治理主体，加强治理人才建设

首先，政府需要坚持“人才为中心”的理念。大力推进人才引进，促进部门间通力合作，制定方案，鼓励支持人才“上山下乡”念好“招才经”“引智经”，打好“乡情牌”“感情牌”，使用一切方法创造条件、出台政策，促进人才回归乡村。教育部与高校应合作探索建立新模式，推进引才引智工程，发挥学生的作用，促进乡村经济发展。其次，基层社会组织带头人是具有灯塔作用的，组织部门要加强选拔力度。在新时代农村治理现代化背景下，乡村两委领导班子在“三治融合”的过程中应发挥重要作用，督促从乡贤村老、致富能手、回乡大学生中选拔或推举党支部书记、村主任人选。相关部门要建立吸引人才的优惠政策，比如帮助农民工返乡创业致富，或者对良好的创业项目给予财政支持，鼓励乡村建立良好的产业环境，驻村干部要精准帮助农民摆脱贫困，共同实现全面小康和乡村经济的发展。

2.减轻村两委的行政化负担，推进乡镇机构改革与职能转变

第一，主管部门要切实减轻村两委的行政化负担。当前村两委的行政化现象严重，包括村民委员会的行政化以及村干部管理的行政化。村干部的管理模式已经与乡镇干部的管理模式趋同，由此使得村民自治范围大受限制，造成干部与群众的互动减弱。民政部门与农业和农村事务部要发挥职能，给予相应的资金支持，防止乡村事务过于行政化，保障村“两委”依法履行自治职责，实现真正的权力下放与自治。

第二，职能部门应落实机构改革与职能转变。民政部门要将一级政府改为县级派出机构，改变僵化行政模式，切实减轻乡镇负担。法制部门要支持建立乡镇综合执法机构，通过接受上级职能部门委托，独立行使职权，负责辖区内所有行政执法。在其管辖范围内，建立对应的便民服务中心，向村民提供尽心尽力的优质服务，为村民日常事务的办理提供便利，减轻基层组织的行政化事务。规范乡镇组织和村级组织的职能范围，村民委员会依法实行自治，使乡镇与村级组织的领导与被领导的上下级关系得以改变，形成密切配合、平等协商、目标统一、相互支持的新型关系。

（二）政府职能部门“三治融合”的法治实施路径

1.各级政府依法行政，健全农村法律服务机制

第一，落实民主法治，规范政府行政。比如桐乡市在“三治融合”的过程中，将依法行政划分了等级并制定了相应指标，一级指标从制度引领、决策周全、执法规范、监督有效、保障有力、和谐行政、廉洁从政七大领域提出规范性要求；二、三级指标在一级指标的基础上再次细分，提出了几十个具体量化的指标及数据来源。通过评估，督促各级政府加强依法行政建设。

第二，健全法律服务新机制。司法部与法制委员会可以成立市镇村三级法律服务团。进行研讨与试点，规范建立村级法律服务团，每个服务团都需要发展一定数量的成员，重点发展公检法系统以及律师团体等具有较强专业性的人员，同时按照一定的行政区划划分，保证平均分配。要强化基层的法治宣传，提供必要的法律服务，这样有利于提高群众的遵法守法意识，切实加强基层群众法制素养。

2.建设法治乡村，强化农村法律意识

一是要充分发挥立法引领作用，解决“三农”问题的相关法律法规设置滞后问题。从国务院到地方政府，可以出台相关行政法规、地方性规章。良法是乡村善治的前提，要恪守立法为民的价值追求，提升乡村法律的质量和有效性。二是政府要强化各项涉农工作法治化，组织部门要通过各种手段不断提高基层公务人员依法行政能力。当前村民对法治的需求日益增长，司法部、文化部以及教育部可以进行协调，要加强乡村普法教育，强化法治宣传投入，广泛开展形式多样的法律知识进村活动，培养具有现代法治意识的村民，提升村民的法治思维和依法办事能力，为乡村治理营造良好的法治环境。

（三）政府职能部门“三治融合”的德治实施路径

1.营造优秀道德文化氛围

第一，发扬乡村优秀传统文化。中华优秀传统文化是值得大力发扬传承的，对乡村经济有重要的促进作用，文化部、新闻总署、出版总署等文化部门要大力弘扬优秀传统文化，通过社会主义核心价值观促进传统文化与现代社会相融合，同时通过具体政策激发潜在的乡村文化活力，拓宽优秀传统文化的传播方式，比如通过网络宣传，完善原有的乡村文化体系，建设文明乡村体系。

第二，落实道德宣传。文化部、教育部门等相关部门可以通过不同方式开展道德宣传活动，破除邪风陋习，树立文明新风。首先，举办道德文化讲堂。组织开展主题为“弘扬传统道德文化”的讲座，由道德志愿者宣讲团作为与会人员发放道德类书籍，诵读国学经典，讲述优秀道德典范。其次，建立道德宣传场所。村委会驻地以及村民文化广场等地方是村民经常聚集的场所，可以在这些场所进行道德宣传，将其打造成为道德宣传的阵地。

2.加强培育农村乡土文化

第一，培育良好的文化氛围，完善乡土文化保护机制。民政部门要对自然生态保护进行长远规划，对古建筑实行保护并且完善配套设施，在实施合乡并镇并村时，组织专家对当地具有历史价值和文化内涵的文化设施进行论证。财政部要加大对农村基础文化设施建设的拨款，完善乡村文化设施建设，比如修建文化大礼堂。文化部要鼓励并组织农村进行区域内的连片文化活动，鼓励乡村推进文化素养建设，培育乡村社会的良好文化素养。

第二，鼓励创新发展乡贤文化，发挥新乡贤作用。需要当地政府培育新乡贤文化，德高望重的退休还乡官员、耕读故土的贤人志士、农村的优秀基层干部、家乡的道德模范和热爱家乡、反哺桑梓的企业家等都属于“新乡贤”范畴。要积极引导新乡贤参与乡村治理，搭建乡贤议事平台，建立乡贤联络机制，发挥乡贤的重要作用。

（四）政府职能部门切实深化“三治融合”的实施路径

1.重视“三治融合”系统性研究

对“三治融合”乡村治理体系进行系统分析以及深化了解是重要且必需的。国务院以及各级政府可以组织相关部门进行研讨，召集相关领域的专家学者进行分析，通过对“三治融合”乡村治理体系的理论研究，以及实践经验的总结，使“三治融合”体系更加完善。“三治融合”乡村治理体系其实是“自治、法治、德治”的相互促进、相互帮助、相互融合形成的一种具有创新性、系统性、完善性、整体性的治理体系，在进行“三治融合”乡村治理体系的研究时，要突出创新性、系统性、完善性、整体性的研究，应更多关注如何把“三治”有效“融合”成“体系”，而不是简单地将三者进行搭配组合。

2.健全“三治融合”机制

一方面需要基层政府完成简政放权。上级民政部门要帮助基层政府厘清权利与义务，从以往的大事小事一把抓的状态向简政放权转变，真正实现权力瘦身，发挥乡村的自治效力。而在地方的“三治融合”实施上，要厘清基层群众自治组织管理事项，不能模糊治理。另一方面，“三治融合”必须扎根乡村。中央政府明确村委会在乡村自治中处于主导地位，其对于“三治融合”的治理体系具有指引作用。乡村治理中单一的层级结构，加上不了解乡村现状是无法激起乡村自治活力的，但是当前“政法委模式”和“民政模式”都是这种状况。职能部门要给予村民委员会大力支持，使村委会成为连接国家与村民关系的纽带。村两委是乡村法理型权威的主要载体，具有丰富的自治经验和资源，夯实村两委在基层治理中的核心地位才有助于加强联系群众。