基于审计视野的地方国有独资公司重组定位研究——以W市为例

陈 瑜

（温州市审计局国有企业审计中心，浙江 温州 325000）

一、现阶段地方国有独资公司的作用

国有独资公司是国有企业的一种形式，是由国务院或地方政府授权本级国有资产监督管理机构履行出资人职责，单一出资以公司法进行组建的组织形式。其一方面追求经济盈利；另一方面担负着国家政策执行、社会保障运行等特殊使命。是我国经济发展与调节的重要力量，也是我国特色社会主义的产业支柱。

现阶段国有独资公司正处在“国资分类再整合”的重要时期，地方性国有独资公司的作用不容忽视，由于其特殊的属性，使其在地方经济发展中承担着极其重要的角色，主要包括三个方面：一是承担部分社会公共服务供给与维护责任。由于公益性公共服务类领域（例如，水、气、养老服务、公共交通等），利润低、回收周期长，有时甚至出现利润倒挂的现象，导致社会民间资本不愿意进入，而这些领域往往与广大公民生活密不可分，是维持社会正常运行的一部分，这时就需要国有独资公司进入这些领域与行业，肩负社会“稳定器”的使命；二是承担基础设施建设，路桥维护等重大资金融资责任。由于国家基础设施建设所需资金数额巨大，建成后其功能与利益属全民共享，具有很强的社会性与投资性，以前公建设施、道路交通等项目往往都是由政府出资完成的，随着政府债务管理权限的变化，国有独资公司的政府职能延伸属性越来越突出，其作为融资信用平台可以有效地提高政府资源使用效率，降低银行金融风险、加快城镇化进程、促进民生改善；三是承担高新技术研发与创新推动责任。只有科技水平不断进步与发展，才能使国家经济水平与综合国力不断提高，人民才能安居乐业。但“高精尖”行业进入门槛极高，具有高消耗性、高保密性、高稀有性的特点，一般民间资本难以承受，这就需要由国有独资公司主动肩负社会责任和社会使命，在关键重要领域集中力量做大事，引领国家科技的进步与发展，当好国家经济产业升级的“排头兵”。

二、W市国有独资公司定位布局现状

W市国有独资公司经历了2005年组建，2010年改革、2019年深化变革三个重要阶段，将原有市属几百家“低小散”国有独资公司进行整合重组，形成13家市直属国有独资公司的国资监管新格局，由W市国资委统一履行出资人职责。新组建的国有独资公司营业范围涵盖了W市的基础设施建设、公共民生服务（自来水、天然气）、粮油食品生产销售等领域。按照资产属性和业务类型不同，W市将13家公司划分为3类，即功能类、公共服务类和竞争类，其中：功能类公司4家，分别为市城投集团、市名城集团、市交投集团、市铁投集团；公共服务类公司4家，分别为市公用集团、市交运集团、市农投集团、机场集团；竞争类公司5家，分别为市现代集团、市工业集团、市金投集团、市建设集团、市设计集团。同时，不同类型国有独资公司的工作重心与社会责任也各不相同，功能类公司的工作目标以完成有效投资建设为主，同时，承担融资平台的职责，包括政府交代的公建、交通类项目任务；公共服务类公司以保障民生、服务社会、提供社会公益性服务为主；竞争类公司主要以做强、做大公司为目标，以公司经济效益为重心，原则上不设政府性任务。此外，W市还成立了以机关主管部门履行出资人职责的文化、教育、卫生、体育等4家社会发展类国企，其主要职能为相关职能的公司化延伸。

三、审计视野下W市国有独资公司定位布局存在的不足

1.各类型独资公司实际主业不突出

从审计视野分析，W市虽然对各国有独资公司进行了分类，确定其主业，明确其发展方向，但各公司主营业务仍不突出。各公司中下属二级公司类型杂乱繁多，如公共服务类公司中既有竞争类二级公司，也有公共服务类二级公司，功能类公司中也存在竞争类二级公司。另外，各分类公司中基本都有商贸市场、酒店、房地产开发等多元化产业的二级公司。如W市金投集团战略定位为金融股权投资、新形态金融担保业务主平台，但是，其金融服务收入不到营业收入的10%，资产租赁收入是其金融服务收入的3倍；W市农投集团作为都市型高效生态农业发展、农业综合开发、粮食安全流通建设的公共服务类国有公司，近几年除粮食收储业务外，农业综合开发业务开展甚少，引导现代化农业发展产业集聚作用未充分发挥，营业收入主要为酒店物业、农贸市场租赁产生利润收入。综上所述，虽然W市国有资产在社会各领域中均有布局，但是，由于其主营业务多元化以及公司目标的分散化未能有效地开展优势业务，未能充分发挥国有独资公司应有的作用。

2.同类型独资公司职能存在重叠交叉

由于历史遗留问题或资产复杂性的原因，W市国有独资公司存在不同程度的同业竞争、主营业务交叉重叠现象，造成了不必要的内耗。如W市城投集团与名城集团业务趋同，均是以城市基础设施建设、改造为主业的政府投融资平台，下属均有各自的建筑施工企业、路桥养护企业，且两家公司的城建资产权属长期未厘清，同类工作人员冗余，人才资源分散。此外，国资力量未能有效整合利用，W市直属13家国有独资公司中涉及房地产开发的二级公司共有10家，实际正常运行的公司只有3家，体量小、实力弱，开发楼盘质量无法与知名民企相比。

3.市场化领域缺乏灵活性与竞争力

国有独资公司在竞争性领域往往效益不佳，尤其是工程建设类、酒店经营类公司亏损更加严重。从审计视野分析其主要原因，一是缺少丰富的营销手段；二是缺少灵活考核奖励机制；三是缺少一定的市场化敬业精神。因此，无法发挥国资效能，导致市场化竞争力弱。W市国有独资公司中参与市场化竞争的二三级公司共146家，2018年度亏损的竞争性公司53家，占比36.3%。2020年，因疫情原因，亏损更加严重。此外，由于国有企业转型，重组、注销手续繁琐，人员安置难度大，以及我国体制特殊性的原因，产业老化的企业不能及时转变，以及退出市场，产生了许多“低小散”与“僵尸”企业，国家资源存在极大的闲置与浪费。

四、审计视野下W市国有独资公司重组定位的建议

1.厘清主业界定，消除交叉业务

从审计视野考虑，W市应根据国有独资公司布局类型具体情况，在原有基础上分析归纳出具有共同特性的主营业务，将各家公司中的相近业务部分与原公司进行剥离、整合重组，并将相关资金、技术、人才等同类资源一并融合，形成资源集中、优势明显、主业突出的新的专业化国有独资公司。减少交叉业务的发生几率，避免不必要的内耗产生。同时，清晰的主业可以使公司明确权责，提升效率，节约资源，精简国有独资公司，避免重复设立。

2.丰富国资结构，强化社会担当

公有制经济是我国当今社会经济的基础，国有独资公司是参与和干预社会经济的重要组织和抓手，也是履行“社会责任”的主要执行者。目前对于“社会责任”的具体定义并未形成一致结论，但大体本质是肯定的，企业社会责任就是法律责任和道德责任的有机统一，经济目标和非经济目标的有效结合。这就需要W市在国有独资公司布局中以社会稳定发展，人民生活水平提高为主要目标，而不是以赚取利益最大化为目的，需更多地关注公益服务、民生改善，就业增长等事务。不断提高国有资本在重大基础设施建设、重要公共服务、关键高新技术等领域中的资产比例，持续扩大公益与社保服务运营规模和服务范围，充分发挥国有资产社会责任担当“主力军”的作用。

3.集中优势资源，提升竞争活力

在完全竞争性市场领域中由于国有独资公司其资产与监管的特殊性，在人员薪酬、业绩考核、市场营销手段等方面存在一定的弱势，存在竞争力低、活力差的弱点。要在瞬息万变的市场中占据主动，核心资源的掌握与灵活激励制度的运用都是不可或缺的。因此，W市需打破国企制度僵化、产业老化、人员固化的困局，按照“创新发展一批、整合重组一批、清理退出一批”的国资定位布局理念，推进市属国有公司整合重组。一是将租金收益类、产业老化类、人员冗余类的国有公司进行拆分，新组建成具有核心优势业务的专业化公司；二是将零散的闲置资产进行统一盘活，充分发挥国有资产集聚效能；三是建立完善竞争领域国有独资公司的退出机制，将不适应市场运作，无法实行市场化激励机制的国企及时退出竞争领域。同时，还需加快清理国企中的“僵尸”与“低小散”公司，降低国有资产的运行负担，有效提升公司活力和竞争力。