科技成果转移转化系列案例解析（十四）——科研机构承担政府委托的技术咨询项目可否提取奖酬金？

■文/吴寿仁（上海市科学学研究所）

一、案例基本情况

甲地G研究所承接了乙地公安部门委托的一个技术咨询项目，即乙地公安部门委托G研究所对乙地公安交通管理工作成效进行评估。G研究所按照合同要求，开展调研、数据分析，撰写报告，并经乙地公安部门验收通过。该项目验收后，乙地公安部门支付了项目款，扣除成本后产生了一部分净利润。

在该项目的实施中，G研究所使用了一件开展交通管理综合评价方法的专利H，但没有发生知识产权的转移。

对于G研究所来说，从公安部门承接的横向项目比较多，业务部门的科研人员期待这类项目可以作为科技成果转化来处理。但找遍了所有政策法规文件，都没有找到明确的依据。

对于这种情况，可否按照技术开发、技术咨询、技术服务提取奖酬金？对于政府及其部门利用财政资金委托的技术开发、技术咨询和技术服务项目，可否按照科技成果转化相关法律法规和政策文件规定分配奖酬金？

二、案例需把握的五个要点

从上述案情来看，需把握以下五个要点：

（一）是否属于政府购买服务？

《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称《办法》）第二条规定，“本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”这一定义需把握以下五个要点：一是购买主体是各级国家机关；二是承接主体是符合条件的供应商，《办法》第六条规定的“依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人”，根据《办法》第八条规定，不包括“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织”；三是政府购买服务的内容是《办法》第九条规定的“包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务”；四是政府购买活动的过程是“按照政府采购方式和程序”，即按照《政府采购法》规定的采购方式和采购程序；五是购买服务的价格根据“服务数量和质量等因素”确定。

本案例的购买主体是乙地公安部门，购买内容是评估交通管理工作成效，属于政府履职所需服务事项，但不属于“自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项”。即评估交通管理工作成效是为了使乙地公安部门更好地履职，而不是乙地公安部门应提供的服务事项。承接主体G研究所是公益二类科研事业单位。该《办法》第二十七条规定：“承接主体应当建立政府购买服务项目台账，依照有关规定或合同约定记录保存并向购买主体提供项目实施相关重要资料信息。”但甲地G研究所与乙地政府部门不存在行政隶属关系，乙地财政、审计等部门很难对G研究所的资金使用情况进行监督。

根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）规定，购买主体与承接主体应当签订政府购买服务合同，政府购买服务合同“应当明确服务的内容、期限、数量、质量、价格，资金结算方式，各方权利义务事项和违约责任等内容”。

《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）自2020年3月1日起施行。施行前，执行的是财政部、民政部、工商总局于2014年12月15日颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）。根据财综〔2014〕96号文第二十条规定的“按照国库集中支付管理有关规定和合同执行进度支付款项”，由财政部门开具拨款凭证付款，无须开具发票。当然，也可由政府部门作为委托方，委托承接方承担相关业务，由承接方向委托方开具发票，承接方需要缴纳税款，委托方凭发票予以报销。前者应按财综〔2014〕96号文规定的要求，确保资金规范管理和使用；后者是承接主体的收入，按照其收入管理规定的要求使用。后者的承接主体与购买主体是平等主体之间的交易行为，可签订技术合同并按照技术合同进行规范与管理。

（二）是不是技术咨询活动？

本案例的项目标的是对乙地公安交通管理工作成效进行评价。而这里的评价是运用科学知识和技术手段所进行的科技评估，符合《技术合同认定规则》（国科发政字〔2001〕253号）第三十三条至第三十五条规定的技术咨询合同认定条件。因此，G研究所与乙地公安部门签订的政府购买服务合同是技术咨询合同。

（三）是否是专利许可？

G研究所进行的技术咨询使用了其发明专利H（因方法专利只能是发明专利），但乙地公安部门只使用评价结论，并不需要使用专利H，无需G研究所授权其使用该专利。技术咨询本身属于技术转移，但没有发生知识产权权属转移，因而不存在专利许可问题，无需签订专利实施许可合同。

（四）是否属于科技成果转化？

本案例是运用专利技术H对乙地公安交通管理情况进行绩效评价，是科技成果应用活动，属于《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《促进科技成果转化法》）第二条规定的科技成果转化活动。

（五）政策文件有否明文规定？

对于委托方是政府及其部门的技术咨询项目，可否纳入科技科技成果转化，适用《促进科技成果转化法》及其实施规定？对此，国家文件没有明确规定。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年11月印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（厅字〔2016〕35号）提出“对于接受企业、其他社会组织委托的横向委托项目，人员经费使用按照合同约定进行管理。技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取，按照《中华人民共和国促进科技成果转化法》及《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》执行；项目合同没有约定人员经费的，由单位自主决定。”这一规定可以解读为科研机构、高校（包括国家设立的科研机构、高校和国有独资企业（公司））接受企业、其他组织委托的技术开发、技术咨询和技术服务项目，可以提取奖酬金，并不受工资总额限制，不纳入工资总额基数。这意味着接受政府委托的技术开发、技术咨询、技术服务项目不适用这一政策规定。

《国务院关于印发实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定的通知》（国发〔2016〕16号）提出“国家鼓励研究开发机构、高等院校通过转让、许可或者作价投资等方式，向企业或者其他组织转移科技成果。国家设立的研究开发机构和高等院校应当采取措施，优先向中小微企业转移科技成果。”这里强调的是向企业、其他组织转移科技成果。可见，厅字〔2016〕35号文与国发〔2016〕16号文规定是一脉相承的。

三、案例解析

本案例可否适用《促进科技成果转化法》及其实施规定，给予科技人员提取奖酬金？可从以下四个方面加以分析：

（一）从科技成果及其转化角度分析

从《促进科技成果转化法》第二条规定对科技成果及科技成果转化的定义看，G研究所运用专利H及相关知识对乙地公安交通运行成效进行评价，属于科技成果转化活动，可以适用《促进科技成果转化法》及其实施规定，以及厅字〔2016〕35号文规定。也就是说，G研究所可以为科技人员提取奖酬金，并享受“不受工资总额限制、不纳入工资总额基数”的政策。

（二）从政府购买服务分析

从广义的政府购买服务来看，即凡是购买主体是政府，就是政府购买服务，本案例项目属于政府购买服务。但根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）对政府购买服务的定义看，政府购买的服务是“通过市场化方式提供的服务事项”，即本应由政府提供的服务，改为“通过市场化方式”由承接主体提供，显然这不包括政府作为一个“消费者”所需要的服务。而本案例的乙地公安部门是“公安交通运行成效评价”服务的消费者，而不是该服务的提供者，因而不能认为是该办法规定的政府购买服务，也就不受该办法的约束。

（三）从购买服务的资金使用分析

退一步讲，G研究所承担乙地公安部门的委托，是发生在《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）施行之前，即应当适用《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）。而《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）第二十九条规定：“承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督，确保资金规范管理和使用”。这是对承接主体的财务管理提出要求，但没有限制项目资金的使用，即没有对可否提取奖酬金做出限制。

《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）第二十八条规定：“承接主体应当严格遵守相关财务规定，规范管理和使用政府购买服务项目资金”，并“应当配合相关部门对资金使用情况进行监督检查与绩效评价”，也没有对资金的使用做出限制性规定。其实，G研究所与乙地公安部门签订技术咨询合同时，可以对项目资金使用方式、使用范围做出约定。

有些地方没有明确规定政府购买技术性服务不可以提取奖酬金，但在政策宣讲或解读时明确提出不可以提取奖酬金，其解释是政府资金要专款专用。这一解释是站不住脚的。政府购买服务是购买承接主体提供的服务，而承接主体要安排其员工来提供服务，其服务水平、质量、效果等在很大程度上取决于提供服务的人员的专业能力和专业素养，因此政府购买服务的项目资金应主要用于人员支出。政府购买服务属于技术开发、技术咨询、技术服务的，根据《促进科技成果转化法》及相关政策文件规定应允许科技人员提取奖酬金。

本案例的G研究所与乙地不在一个地方，不存在行政隶属关系，乙地公安部门委托G研究所对公安交通管理成效进行评估，可认为是按照独立交易原则进行的市场行为。在这种情况下，可按照市场交易规则处理，宜按照《促进科技成果转化法》及相关政策规定处理。一些地方、一些研究所也是这样处理的。

如果乙地公安部门不是通过国库集中支付，而是利用G研究所开具的发票报销并支付款项的，就是横向科技活动，可不受《政府购买服务管理办法》约束。

（四）从政策文件无明文规定角度分析

对于国家无明文规定的事项，有两种处理办法：一是向有关部门请示。本案例是否适用科技成果转化政策，可向科技行政部门请示，由科技行政部门给予答复。二是制定具体的办法。本单位已经发生，或即将发生相关行为，国家无明确规定可适用，而且无其他解决途径的，本单位可以制定具体的操作办法。稳妥起见，建议G研究所向科技行政部门请示，当地科技行政部门不能给出回复的，可以请示国家科技部。

四、思考与建议

科技成果转化奖酬金分配，政策性很强。一旦执行中发生偏差，纠正起来比较困难。如果奖酬金发放了，一旦被查出不符合政策规定，需要相关人员退款的，会相当复杂。因此在操作时要特别慎重。

本案例看起来是一个技术咨询项目可否提取奖酬金问题，实则政策性很强，且比较复杂。它不仅是政府采购政策与科技成果转化政策交叉适用问题，也涉及一个政策空白点如何解决问题；既是实操问题，也是政策问题。

（一）定性问题

政府购买高校院所的技术开发、技术咨询、技术服务活动，属于纵向课题，还是横向课题，还是均不属于前两者的第三类项目？高校院所一般不会将其列入纵向课题，但有的列入横向课题，有的单独列为一类项目，即政府购买服务项目。

（二）是否属于政府购买服务问题

政府购买服务分两种情形：一是政府作为服务提供者，不由自己提供改为通过市场化方式由承接主体提供；二是政府作为消费者采购服务。前者适用《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），后者只适用《政府采购法》及其相关细则。

政府作为服务提供者的政府购买服务又分两种情形：一是政府及其部门向本行政区域内的企业、事业单位、其他组织购买服务；二是政府及其部门向非本行政区域内的机构购买服务。这两种情形在适用《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）及《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）时也存在差异，前者一般采取国库集中支付，后者一般采取承接主体开具发票、购买主体凭发票付款并报销入账。

（三）政策执行偏差问题

在实践中，政府购买科研事业单位的技术性服务的，有的按照科技成果转化奖酬金政策执行；有的地方、部门给出了没有说服力的解释；有的持慎重态度，不执行科技成果转化奖酬金政策，按照横向项目管理。作为横向项目的，可以提取奖酬金，只是作为绩效工资发放。也有的不给予科技人员提取任务劳务报酬。但这样做，科技人员的工资收入与是否承担政府委托项目没有关系。科技人员只有付出，没有回报，只是凭个人境界和情操去申请并承担政府购买服务项目。

有的地方对科技计划项目，允许科研人员提取劳务费，且不受绩效工资总额限制，但对政府委托或购买的技术开发、技术咨询、技术服务项目，不允许提取奖酬金。即使发放奖酬金，只能在绩效工资额度内发放。同样是使用财政资金，同样是科技项目，却执行了完全不一样的政策，显然是不恰当的。

可见，这个问题需要国家有关部门给出明确的规定。