信访权的基本权利属性研究

华南理工大学 曾鑫

一、信访权的理论困境

（一）信访权的概念争议

关于信访的概念有广义和狭义之分，狭义的信访指的是2005年国务院修订的《信访条例》中的规定，在该定义下，信访的主体仅指国家行政机关。我国大多数学者从信访制度的实际运行、各省市的信访条例以及公民的期待与理解的角度持广义的概念，即信访的主体包括所有国家机关甚至是媒体、国有企事业单位。如孙大雄在《论信访权的权利属性》[1]中列举了《北京市信访条例》《浙江省信访条例》对于信访的规定。最高人民检察院、公安部等国家重要机关均设立了信访接待机构，从而支持广义信访的概念。

对于信访是否属于一项权利甚至是否是《宪法》上的权利，则有不同的观点。有学者认为信访是一种反射利益[2]，即出于维护和促进公共利益的目的，法律规定主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法律的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。也有学者认为[3]，信访应当是一项权利，因为信访本质上也是请求国家为或者不为一定的行为，属于公民的主观公权利。信访权能否认为是一项《宪法》上的基本权利，林来梵认为虽然现行规范对于信访权是否具有基本权利位阶语焉不详，但是信访权就其内容和功能来看，有基本权利的质素，体现了保障人权的价值。还有一种有力的观点认为[4]，信访只是一种基本权利的实现形式，本身不是一种基本权利，或说基本权利的具体构成，说信访权属于基本权利缺乏《宪法》根据，也缺乏法律依据。有学者认为，是否属于《宪法》权利并不是看该权利是否基本，是否基本的标准太过模糊，具有不确定性，而应当以权利的调整对象来使其区别于一般权利，从规范角度来说，该权利的调整对象为国家与个人；从效力上来讲，基本权利一般兼具主观性权利与客观法秩序，并且两者具有同等意义。无论如何看待信访的性质，通过写信的方式向政府表达意见和看法，在任何一个民主国家都是公民一项重要的基本权利。[5]

（二）信访权的属性及功能问题

关于信访权的属性，大多数学者以《宪法》第四十一条为文本基础，第四十一条衍生出监督权与救济权两种属性，即批评、建议、检举属于监督权的范畴，申诉、控告、获得赔偿属于救济权的范畴，其中申诉、控告兼具两种属性。有学者认为信访权兼具这两种属性，是一种特殊的行政救济方式，并主张将信访救济规范改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制[6]。林来梵认为信访的初衷设计为监督权，但是由于权利司法救济不足以及“无讼”等传统观念的影响，实际上成为了权利救济的途径。还有学者虽然并不承认信访是一项基本权利，但是对于信访应当在我国《宪法》框架中的定位的论述中谈到，信访应当作为一种辅助政制的范畴，在核心政制正常发挥其功能时，信访只能作为一种补充，这样两者才会相得益彰。

（三）信访救济的尴尬地位

对于信访制度在实践中所衍生出来的问题，主要集中在信访权的权利救济功能中，即虽然认为信访是一种特殊的行政救济，但是也承认此种救济最大的弊端在于其非程序性和不确定性，且信访救济除《宪法》外没有具体的法律依据，《信访条例》中也缺乏一套清晰的、普遍适用的运作规则。童之伟教授认为，作为辅助政制的信访制度，容易出现主从易位的现象，而此现象最大的问题在于会伤害核心政制，损害司法制度的权威性。当然，信访制度的问题也不乏一些制度的建设和考量，笔者认为，通过行政法规建立起来的信访制度容易导致自我授权，侵犯公民的基本权利。林来梵教授也提到，信访制度目前隐身于非法律层面，但是就是否需要用法律加以规定，并没有持肯定的态度，而是强调信访权应当作为一种柔性的辅助手段而存在，取消和限制公民这一权利并不合时宜，强化也不是一个好的做法。

二、信访权兼具政治监督权和救济权的权利属性

（一）我国宪法文本为信访权属性提供了依据

作为基本权利的信访权，其主要渊源必然来自《宪法》，在我国语境下，还包括国务院制定的《信访条例》。以我国《宪法》文本为基础，第四十一条衍生出监督权与救济权两种属性，即批评、建议、检举属于监督权的范畴，申诉、控告、获得赔偿属于救济权的范畴。参考《信访条例》第二条对信访的定义，我们可以看出，所谓信访其实就是“提出建议、意见和投诉请求”，前者所说意见、建议可以理解为一种监督权，是政治参与权的一种体现，而投诉请求则是救济权的一种体现，以被救济人在具体案件中具体权利被侵害为基础，虽然国务院对信访的对象仅限于针对政府等行政机关，但在《信访条例》的第十五条以及各个地方的信访条例都拓宽了信访对象的范围，如《广东省信访条例》第二条，规定信访对象为国家机关，同时在第四款指出国家机关包括本省各级人民代表大会、县级以上人民代表大会常务委员会、各级人民政府、各级人民法院、各级人民检察院，在条例开头也加入了“依据《宪法》制定本条例”，可以说这使得信访权的概念，在主体、对象、内容以及限制方面都与《宪法》第四十一条所规定的监督权和救济权相契合[7]。

（二）信访救济不适宜承担化解纠纷的功能

在我国多元化纠纷解决机制体系中，信访救济是有其特殊性的，一方面，由于对以司法为核心的救济体制不自信或者受我国古代“无讼”法律观念的影响，信访这种救济方式在实践中大量存在。而另一方面，从法经济学的角度来说，一般情况下，社会需要越大就越会带动相关领域的立法，以此来满足这个需求，维持整体秩序。但我国信访制度明显是需求大于规范的状态，因此公权力机关在面对信访时解决与应对并不够好，面对如此庞大的群体，并不能以规范不够清晰、权责不够明确来规避问题，因此信访制度在我国纠纷解决体制中处于一个两难地位[8]。

信访救济的特殊性还体现为其与普通救济手段在实施机制、方式、程序和后果上都有所差异。从《信访条例》可以看出，信访救济的事项定义为“相关职务行为”，被信访人范围广泛，受理也多元化，程序却异常简单，在方便信访人进行信访的同时，最后解决纠纷的效果却并不令人满意，反观诉讼、复议、仲裁等救济方式，有完备的规范作为支撑，有成熟的体系运行，有后续执行作为强制力保证，解决矛盾纠纷的成功率必然要高于信访。因此，对比信访救济手段与司法等常规救济手段，是更好地应用信访救济的一个重要前提。

1.信访救济具有疏导功能

国务院《信访条例》第四条规定，信访工作部门针对信访人提出的建议或者投诉有两种解决方式：一为疏导，二为就地解决问题。就信访的两种事项，意见与建议类较好解决，但涉及救济类信访时，相关信访机构并无实质性的接触具体案件的权力，多为转告，无调查权，核实具体事项之时，主体为有权处理的机关，信访机构并无此权力。最为接近的是《信访条例》第十条，相关工作人员可以到信访人居住地与信访人面谈沟通，但面谈沟通并非作为调查权，只是拓宽信访渠道的一种方式，可以肯定的是，国务院在制定《信访条例》之时，无意将其设定为一种主要的就地化解矛盾的机制，而只是采用模糊的原则性条款，规定能化解地化解、不能化解的以疏导教育为主。反观诉讼、仲裁等救济手段，无不以调查、了解具体案情为前提，形成相应的法律事实，基于事实与法律，作出相应的裁决。“以事实为依据，以法律为准绳”，其中事实也必定是经过正当程序调查而形成的合乎法律的事实。

2.传统救济手段具有优越地位

根据国务院《信访条例》第十四条的规定，信访权针对的对象是职务行为，作出职务行为的主体不仅包括行政主体，甚至自治组织及其成员、提供公共服务的企业也涵盖在内。《广东省信访条例》则囊括了人民代表大会常务委员会、人民政府、人民检察院、人民法院。对职务行为的信访内容也包括两个方面：一是提出意见建议，二是不服相关职务行为提起的投诉。对于信访事项的限制，第十四条最后一款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，也就是说，传统救济体制处于一个优越地位，非诉讼、仲裁、复议的事项才落入信访的范畴。

此种安排可以得出三个结论：其一，作为诉讼、仲裁、复议的核心救济体制优先于信访。这一点是毋庸置疑的，不管是国务院的规定，还是地方政府的规定，都体现了这种排序，从规范体系的完备性、实践操作的经验来说，这种安排也是合理的。其二，信访事项所涉及的范围过于广泛，受到的限制也较多。排除诉讼、复议、仲裁的事项，在一定程度上应该会减轻信访的压力，但是需要注意的是，信访事项并没有一个明确的外围界限，这就导致在实践中，各个行使公权力职能、起到公共服务作用的机构，他们所做出的职务行为都是可信访范围，可以把职务行为想象成一个大圈，诉讼、仲裁、复议等核心救济体制只是囊括了一小部分法律认为需要管控的职务行为，而在这之外的都列入信访的范围，再加上信访渠道的多样性、信访接受部门的宽泛性，就会在源头上增加信访的数量，正是基于此，《信访条例》中有大量限制信访权的条款，如采用走访方式信访应当去指定场所、多人走访需要推选代表等。

3.信访机构是信息收转中心

信访事项的多样性导致受理后处理后方式多为转送。从受理规定上看，政府信访机构更像是一个信访信息收转中心[9]，接受大量信访案件，随之在横向上审查是否为有权受理事项，纵向上审查行政机关等级，而对于较大影响的案件，也可以选择就近向有关机关汇报，总之，其职能是确保精确地把信访诉求转送到责任机关，在这之前，信访机构几乎不进行任何的实质审查，进行实质审查的是有权处理的机关。因此，可以看出信访机构的核心价值在于快速为信访人寻求到救济渠道，为案件的实体审查提供便利，为公民及时了解案情进度提供便利，只是在极少数情况下，才会承担主动化解矛盾的功能。

4.传统救济有坚强的执行后盾

有权处理的机关针对案件的具体情况作出相应的处理，对于予以支持的处理结果，需要行政机关积极作为，而执行的结果也是判断整个制度是否真正化解纠纷的依据。一项制度的权威不一定来自于这项制度的强制力，但是严格的执行必定会增强制度在人们心中的权威性。信访制度的执行条文依据在于，由有权处理的机关督促有关机关执行，这种并未形成制度化的督促，并不能保障执行的效率，反观司法执行，虽然执行一直是实践中难以攻克的难题，但是相比信访制度的设立，司法执行显得要成熟得多。

（三）信访权是纠纷解决的引导手段

救济权不一定是解决矛盾，有利于解决也可视为一种救济。传统的救济权通常是以矛盾的最后化解作为目标，可是在当前中国语境下，公民对于自身利益受到侵害需要得到救济只是问题之一，寻求救济的途径是必然会衍生出来的问题之二，这种对于救济的救济是我们必须要面对的话题。究其原因，一方面是诉讼、复议、仲裁等救济手段不够完善，不能解决很多问题，但更为重要的是，公民法治观念的缺失导致其对于诉讼等程序不够了解，也不够信任。诚然，法治国家建设势必要以完善的规范体系为基础，信访制度仅仅是行政法规，并无相应的全国人大的立法，在真正化解纠纷上缺乏相应的制度支撑，缺乏制度和程序的保障已经被证明了是弊大于利，但是，这并不意味着需要抓紧信访权的立法，在传统救济手段规范体系配套已经很完善的情况下，抓紧信访权的立法并不能产生很好的效果，即使有所谓的信访法的出台，也只会挤占核心救济体制的空间。问题的关键在于观念，观念会影响制度，制度最终影响体系。突出信访制度的引导功能，有利于推动公众法治观念的形成，有利于提升核心救济体制地位，树立法律权威。

三、结语

本文通过对信访制度立法和现实状况的分析，整理出关于信访权的争议及问题。对一个制度理论的把握将影响该制度在现实中的运行，信访制度在实践中的大量问题，究其根本，就是对信访权的认识模糊不清。因此，笔者从基本权利的角度出发，重点论述了信访权的权利属性，得出了信访权作为一项基本权利，兼具政治参与权与救济权的双重属性，特别是作为救济权，应当以疏导教育作为主要功能，突出核心救济体制在化解矛盾纠纷中的作用。在当前中国语境下，引导救济是提升公民法治观念的重要手段，观念影响制度，制度影响体系，只有观念的提升才能建设更好的法治国家。