海洋环境治理模式研究综述*

中国海洋大学 安晋蓉

党的十八大报告提出建设海洋强国的战略目标，并从战略的高度对未来海洋事业的发展进行了全面规划。政府不断推行海洋环境治理变革，但治理不是政府的治理，治理强调的是多元主体的共治，海洋环境治理模式也是多元主体共同参与的模式。政府、企业、社会组织和公民都应该逐渐意识到自己在海洋环境治理中的主体地位。在实践中海洋环境治理模式如何有效运行、各个主体在其中应该充当怎样的角色、各个主体之间怎样互动等问题，是整个社会普遍关心的问题。近几年尤其是十八大以来，海洋环境治理得到国内学者的广泛关注，学者们将治理模式与海洋环境特殊性相结合进行研究。本文从海洋环境治理模式中的主体作用以及不同治理理论视角下的海洋环境治理模式对已有研究作相关综述。

一、不同治理理论视角下的海洋环境治理模式研究

（一）海洋环境网络治理模式

网络治理兴起于20世纪80年代，随着全球化进程的不断加快以及信息化时代的到来，各种非营利组织不断涌现，传统的社会治理已明显跟不上时代的发展，“网络”“网络组织”“网络社会”等概念被不断提出，网络治理也随之产生。陈振明（2003）认为，网络治理是为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门等在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理公共事务的过程。网络，顾名思义，各个主体之间是一个相互依存、相互合作的整体，信任是基础，沟通和共享信息是途径，以实现共同治理。在海洋环境治理的过程中，网络治理模式强调多元主体在相互依存的环境中能够共享公共权力、公共资源与信息，共同治理海洋环境。王琪（2006）认为，海洋环境管理网络治理模式就是为了有效保护海洋环境，政府、企业和公众等海洋环境管理主体，相互依赖、相互合作、分享权利，共同管理海洋环境事务的过程。在这种网络治理模式中，多元主体的相互依赖与合作是最本质的特征，同时多元主体又是反思理性的“复杂人”，即在实践过程中这些主体的行为动机是复杂的，在具体行动时要能够反思自己的不合理要求，在相互尊重的前提下解决彼此之间的冲突，求取共同目标，谋求共同利益的最大化。政策制定的过程是各网络主体的互动过程，各方通过沟通、协商、谈判、妥协等方式，得到大家都可以接受的政策方案。海洋环境网络治理强调的就是政府、企业和公众在一个相互依赖的网络环境中，他们之间是相互协作的关系，实现权利、资源、信息的共享，并在沟通、协商、谈判的过程中使得海洋环境相关公共利益最大化。

（二）海洋环境多中心治理模式

多中心治理理论兴起于20世纪90年代，最早由奥斯特罗姆夫妇提出，其核心观点是倡导更多的社会组织和公民积极参与现代公共事务的管理过程。改革政府的单一管理模式，形成一个“国家、社会和市场”共同参与的多元化协同运作模式，各主体之间能够实现权利、资源、信息共享，相互制约。多中心治理意味着打破了传统的政府管理权威模式，使多元主体处于一个平等的地位，处于权利均衡的状态，并通过相互制衡谋求公共利益最大化。在中国“大政府”的惯性思维下，推行多中心治理是一个漫长的过程，我国学者在研究具体海域问题时也尝试运用多中心治理理论解决治理实践中遇到的问题，谋求海洋环境可持续发展。郑建明（2019）在研究渤海问题时，提出构建政府—市场（企业）—社会（公众和环保NGOs）的多中心治理模式，强调以政府为主导，其他主体充分参与，三大主体在充分发挥自身优势的前提下，相互促进、协同合作，以实现渤海海洋环境的可持续发展。有学者认为海洋环境问题属于公共产品，具有外部性，这些外部效应不能由政府单方面矫正，其所属市场失灵的部分也需要市场机制矫正。同时，随着技术水平的进步，企业与公众具备了参与治理的条件与意愿。沈满洪（2018）在分析我国海洋环境治理问题时提出“多中心治理”，就是要采取以政府为主体的政府机制、以企业为主体的市场机制、以公众和非政府组织为主体的社会机制，形成三个主体、三种机制、三足鼎立、相互协同、相互制衡的格局。

（三）海洋环境整体性治理模式

20世纪80年代、90年代，随着新公共管理运动的盛行和数字时代的到来，为了解决英国政府严重碎片化的问题，英国学者希克斯首次提出“整体性治理”这一概念。整体性治理起初强调政府各部门之间的整合以解决碎片化问题，这要求政府部门能够追求共同的治理目标，协调相互利益关系，保持步调一致，整合相关资源、共享相关信息，能够为社会提供整体性的无缝隙的公共服务。整体性治理是为了解决政府失灵问题，所以它首先强调的就是政府部门的整合，其次强调政府与企业、公众和社会组织之间的合作。我国海洋环境整体性治理的相关研究多侧重于政府部门，如政府组织体系如何运作以提高其整体性和协调性。吕建华，高娜（2012）在研究我国海洋环境管理体制变革后认为，海洋的流动性、复合性和整体性使得管理同一片海域会涉及到多个不同的行政区域。因此，利用整体性治理理论重新思考海洋环境治理模式十分必要，这种海洋环境治理模式强调同一海域内不同区域的政府及其部门之间加强协调合作，促使可利用的海洋资源顺利流动，实现优化配置。整体性政府治理理论随着数字时代的到来而产生，也十分重视信息系统建设，对于海洋环境治理来说，建立健全的信息共享机制、沟通交流机制更有利于海洋环境治理模式的整体性发展，比如，陆海统筹的环境监测系统数据信息共享机制、重大海洋环境问题及突发环境事件通报机制、统一的全国生态环境监测信息发布机制等，建立这些机制不仅能提高政府海洋环境信息收集的准确性和信息发布的权威性，也能提高各治理主体参与海洋环境治理的积极性。

（四）海洋环境协同治理模式

协同治理兴起于20世纪90年代初，联合国全球治理委员会把“协同治理”定义为：“个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续过程。”协同就是通过协商与和解形成一些具有法律约束力的正式制度和规则，或者非正式的制度安排，使得各个主体步调一致、协调合作。治理要求多元主体参与，但各个主体都有各自的利益需求，也有各自的责任分工，他们之间的关系错综复杂，协同治理就是寻求一种约束机制能够使得多元主体协同合作、和谐共处。在我国海洋环境治理实践过程中，政府的跨部门协同是学界研究的重点，基于中国跨部门协同的研究现状，周志忍与蒋敏娟（2013）提出了三种组织模式：以权威为依托的等级制纵向协同模式，以“部际联席会议”为代表的横向协同模式，围绕专项任务开展的条块间横向协同模式。这些模式都是以政府为主体提出的。有些学者认为，协同应该是所有治理主体之间的协同。姜彤彤（2017）认为当前我国的海洋环境协同治理模式是在政府主导下实现政府、市场与社会三种机制协同配合的模式。其中，政府部门负责制定政策，来引导市场与社会机制有效参与治理，对市场和社会实行监管，并与之保持有效的协调沟通；市场机制采用各种市场化的手段和方法提高海洋环境的治理效率；社会组织着力于解决海洋环境治理中的外部问题。这种模式十分符合我国威权主义的社会背景，这种模式下的协同主要是以政府为主体，政府被要求协调与其他主体之间的关系，而市场、社会组织、公众是否拥有与政府谈判的话语权还有待研究。

（五）海洋环境全球治理模式

自20世纪90年代以来，“治理”一词在西方国家十分流行，而当治理的范围超越了传统意义上的国家，把治理放到国际层面进行分析时，全球治理理论由此产生。但是学术界关于全球治理没有一致的概念。全球治理相比其他治理的特殊之处在于主体层次扩大化，包括主权国家、国际组织、国际非政府组织、跨国企业等。俞可平（2002）将全球治理定义为各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。在海洋领域，由于其流动性、复合性、整体性等特点较为明显，将全球治理理论引入到海洋领域十分必要。王琪（2015）等认为，全球海洋治理是指在全球化的背景下，各主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等主体，通过具有约束力的国际规制和广泛的协商合作来共同解决全球海洋问题，进而实现全球范围内的人海和谐以及海洋的可持续开发和利用。全球海洋环境治理的特殊之处在于其主体要考虑各个主权国家以及这些主权国家之间的协调问题，如何建立一个绝对的国际权威来解决这些问题，以防止发达国家的操纵还有待研究。

上述五种治理理论下的海洋环境治理模式都在强调多元主体共同参与的重要性，但每个理论的侧重点又有所不同。网络治理理论强调建立一个相互依存的网络环境，彼此之间相互信任，实现信息与资源共享，并通过有效的沟通得以共同治理；多中心治理理论强调处于平等地位的政府、市场、社会多个中心处于权力均衡的状态，并通过相互制衡谋求公共利益最大化；整体性治理理论强调多元主体能够整合目标，保持步调一致，实现对海洋环境的“共治”；协同治理理论强调治理所要求的多元主体由于利益需求不同而使他们之间的关系错综复杂，要寻求一种约束机制能够使得多元主体捋顺关系、协同合作、和谐共处；全球海洋环境治理理论的特殊之处在于其治理主体包括各个主权国家，当治理主体扩大到国家层面，就要实现国家之间的利益均衡以及这些主权国家之间的利益协调。

二、海洋环境治理模式研究述评与展望

多元主体共同参与治理是海洋环境治理的现实趋势，国家不断出台相关政策以改革政府管理方式，扩大治理主体的范围，提高治理主体的参与度。随着不同治理理论被引入海洋领域，学者们对海洋环境治理模式的研究不断推陈出新，这些治理理论提出了新的思路，让学者们可以重新审视各主体间的关系，提出更合适的治理模式，以提高海洋环境治理效率，但我国目前对于海洋环境治理模式的研究还存在不少问题。

在理论研究上存在的不足主要体现在以下四个方面：第一，海洋环境治理的网络模式、多中心模式、整体性模式、协同性模式都是不同治理理论引入海洋领域后的产物，这些思想都源自于西方国家的治理改革实践。那么，在中国的改革实践中，这些模式的适用环境是否真实存在？第二，这些治理理论研究的治理主体大多以政府为中心，对其他主体的研究也多是在政府应该怎样处理政府与这些主体之间的关系上，对单一个体的研究较少。第三，由于全球化进程的不断加快，海洋环境的全球性治理模式成为新的国际研究趋势，中国如何应对全球性治理大趋势是学者研究的主要内容，但现有研究大多从理论和经验出发，在具体的海域中中国应该扮演的角色没有非常明晰的界定。

在研究方法上，我国现有研究成果中对海洋环境治理模式的定性研究较多、定量研究较少。定性研究范式中的理论构建更侧重于立意高远的宏观战略指导层面，提出的建议更抽象，并且可操作化程度较低。同时，由于海洋环境治理模式研究中有关企业、社会组织、公众的资料缺乏，难以获取直接的统计数据，所以目前的研究大多局限于从经验出发展开定性描述，文献研究多集中在公共管理领域，应该注重多学科的交叉研究。案例研究中的案例应该更丰富，在借鉴国外海洋环境治理的成功经验的同时，再结合中国实际，具体情况具体分析，提高研究的现实针对性以及相关方案的可操作性。

针对上文提出的不足之处，下文对未来海洋环境治理模式研究提出了以下几点展望：

第一，加强对治理理论的背景研究和治理现状的环境研究。不同治理理论所产生的背景不同，所要求的治理环境也不相同，就如网络治理所要求的相互依赖的网络环境就与多中心治理所要求的各主体权力均衡的环境不相同。中国的海洋环境治理现状十分复杂，不同海域所属的行政区划、市场环境、社会组织发展现状、公民参与度都不相同，所面临的问题也具有地域独特性，因此，将治理理论与治理实践结合时，具体问题具体分析十分必要。第二，加强对其他海洋环境治理主体的研究。企业、社会组织、公众作为治理的主体，发挥着越来越重要的作用，政府也在不断出台政策鼓励其他主体积极参与。不同海域的市场环境不同，所涉及的企业性质也不同，政府出台怎样的政策才能使得这些企业规范化、企业如何自觉主动地承担社会责任，都是值得具体分析的问题。社会组织的流动性更强，性质更明晰，但在不同海域社会组织到底应该发挥怎样的作用、社会组织的类型是否完备等问题还需要系统的研究。公众作为海洋环境治理中最活跃的因素，也是海洋环境治理中最容易被忽略的因素，在不同的文化背景下，公众对海洋环境治理主体的认可度不同，参与度也不相同，公众参与的必要性、公众参与治理的条件等也值得深入研究。第三，加强对海洋环境全球治理的本土化研究。由于对海洋环境全球治理模式的研究历史较短，现阶段多集中于理论研究，结合具体案例较少，能够结合的案例也多是国外案例。在中国参与全球治理的程度和中国应该如何参与等方面，还需要学者结合中国海域的具体实际进行研究分析。第四，加强不同治理理论融合下的海洋环境治理模式研究。这些治理理论在具体的实践应用中有很多重叠的地方，因此每种治理理论视角下提出的建议总会有一些相似。比如，整体性治理中也会强调多元主体关系的协调以及信息的网络集合。那么，在面对具体的海洋环境治理实践问题时，是否应该扩大治理理论的包容性，将不同的治理理论融合是否能更适合治理实践，这需要学者对其合法性进行研究。

这些治理理论确实为我国海洋环境治理模式改革提供了很多新的理论思路，但是在结合具体的海洋环境开展治理实践时，相关研究还是存在一些不足之处，在理论背景、研究主体、研究方法上，本文提出几点展望，以期未来对海洋环境治理模式的研究更加全面化、合法化，同时使得海洋环境治理实践模式更加贴合中国国情与具体海域的环境现状。