河南省提高区域中心城市规模能级研究*

河南省社会科学研究院 郭志远

河南作为一个人口近亿的人口大省和全国经济总量排名第五的经济大省，单靠郑州一个中心的带动远远不够，在郑州之外培育多个区域性中心城市就成为新时代河南推动区域协调发展的必然选择。河南省“十四五”规划中提出，“提升南阳、安阳、商丘等区域中心城市规模能级，培育特色城镇组团，建立健全区域协同发展机制，强化跨市域交通对接、功能衔接、产业链接，吸引人口经济要素加快集聚”。从城镇化发展规律和国内外城市发展经验来看，城市规模能级主要是指一个城市的综合实力以及该城市对周边地区的辐射带动能力，规模能级的大小又主要表现在城市的人口规模、经济规模、影响范围等方面。当前，南阳、安阳、商丘3个城市虽然被选定为河南省的区域核心城市来培育，但是还存在许多短板和不足之处，需要在今后的发展中重视和解决。

一、河南提高区域中心城市规模能级的重要意义

作为一个人口近亿的人口大省和全国经济总量排名第五的经济大省，培育若干区域性中心城市成为河南提升整体竞争力和推动区域协同发展的必然选择。

（1）是培育区域经济发展新动能的历史需要。郑州之外的南阳、商丘、安阳等城市经济实力较强、区位优势明显，但是从这3个城市的发展现状来看，2020年南阳、商丘、安阳地区生产总值分别为3925.86亿 元、2925.33亿 元 和2300.5亿元，常住人口分别为971.31万人、781.68万人和547.76万人，距中心城市的要求尚有一定距离，最大的不足就是城市规模能级不够，还不足以完全匹配区域性中心城市的地位，对周边地区的辐射力带动力较弱。通过提升区域中心城市的人口规模和经济总量，提高城市规模能级是落实中央区域协同发展战略的具体实践，是优化河南区域空间发展格局的重要举措。

（2）是增强与中心城市协同发展能力的现实要求。从国内外城镇化发展实践来看，区域中心城市通常具有人口多、经济总量大等特征。经过改革开放以来40多年的发展，我国沿海发达省份多数都已形成“双中心”，甚至“多中心”，像辽宁有沈阳和大连，山东有青岛和济南，浙江有杭州和宁波，广东有广州和深圳，而广大中西部地区由于市场力量相对较弱，多表现为省会城市“一城独大”，河南也是如此，省会郑州既是中原城市群的核心，又是国家中心城市，各种国家战略在郑州叠加，郑州也进入了国家中心城市建设行列。但是，在郑州之外还需要若干区域性中心城市，在人口集聚、经济集聚、公共服务等方面分担郑州国家中心城市的部分功能，从而推动全省经济社会发展更加协调。

（3）是优化中原城市群城镇化体系的战略举措。当前，我国区域经济发展已经从一个单打独斗的城市竞争时代进入了一个区域协同和区域合作的时代。作为全国第7个国家级城市群，中原城市群包含了河南18个城市以及周边30个城市，目前城市群内有1个国家级中心城市—郑州以及1个副中心城市—洛阳。南阳、商丘、安阳与周边地区具有联动发展的良好基础和广阔空间，通过提升南阳、安阳、商丘这3个区域中心城市的城市规模能级，能够在一定程度上丰富和完善中原城市群城镇体系，从而增强城市群整体实力和对外竞争力。

（4）是增强对腹地辐射带动能力的重要途径。打造区域性中心城市，目的就是要在郑州国家中心城市辐射范围之外的地区，通过区域中心城市规模能级的提升，形成城市强大的集聚辐射与带动区域经济社会整体发展的体系功能。河南区域经济发展战略格局有一个明显的短板，就是在郑州中心城市和洛阳副中心城市之外，缺乏较低层次的中心城市。目前南阳、商丘、安阳虽然被“提名”为区域中心城市，但是这3个城市规模偏小，对腹地的辐射带动能力较弱。在距离郑州、洛阳相对较远的广大腹地，通过提升规模能级，增强南阳、商丘、安阳的辐射力和带动力，进而带动周边广阔的腹地协同发展。

二、提高区域中心城市规模能级的主要路径

未来一段时期，要提升南阳、安阳、商丘3个城市的规模能级，必须从增强城市产业支撑、强化创新驱动、加强与周边地区互联互通、扩大开放发展、提升宜居水平等几个方面集中发力。

（一）构建现代产业体系，增强经济辐射力

在经济进入高质量发展阶段的今天，现代化的产业体系是城市发展的重要基础，是南阳、安阳、商丘建设区域性中心城市的必备条件，缺少了高度发达的现代产业体系，建设区域性中心城市只能是空中楼阁。这3个城市中，安阳是老工业城市，南阳和商丘是典型的农业大市，产业基础都相对薄弱，按部就班地发展显然难以满足建设区域性中心城市的需求。当前，以数字化和信息技术为代表的新一轮科技革命和产业变革正在席卷全球，这也为南阳、安阳和商丘抢抓机遇、实现弯道超车创造了重要的历史机遇。南阳、商丘、安阳要提升城市规模能级，必须立足自身产业基础和比较优势，积极内引外联，推动产业基础再造和产业结构升级，加快构建符合区域禀赋又紧跟时代步伐的现代产业体系，为建设区域性中心城市提供强大动力。

（二）推动创新驱动发展，增强创新带动力

创新是发展的第一动力，同时也是区域性中心城市的重要职能之一。但目前来看，南阳、商丘和安阳3个城市的科技基础实力还相对薄弱，高等教育和科研院所资源相对不足，创新对经济的发展支撑明显不够。为了增强在区域发展和城市群建设中的创新带动作用，南阳、商丘和南阳一方面要用好现有各类创新资源，另一方面要与省内外高等院校和科研院所加强合作，构建现代化创新体系。此外，还应加强区域性公共技术创新平台的建设，推动共建中原城市群产业技术创新联盟，为区域性中心城市建设增强科技供给。发挥财政资金对创新投入的引导作用，根据产业发展需求，重点打造一批带动能力强的制造业研发中心和现代农业研发中心，提升科技资源公共服务能力和水平。

（三）完善基础设施体系，增强互联互通支撑力

基础设施是一个涵盖交通运输、邮政通讯、能源安全、生态环境等的综合性系统。区域基础设施建设能够为物流、人流、资金流、信息流、技术流、能源流的传输提供有效载体和通道。在城市群发展过程中，与城市群内部其他地区基础设施资源共建共享、互联互通，构建内部畅通、关联周边、影响全国的互联互通的基础设施体系，是建设区域中心城市的必然要求。为此，在未来的发展中，南阳应加快推进合肥—西安高铁南阳段建设，并谋划争取呼南高铁豫西通道在南阳设站；商丘应加快推进北京—雄安—商丘高铁建设，积极谋划周口—商丘—永城—淮北的城际铁路；安阳应加快推动豫东北机场尽早完工投用，提升安阳高铁综合服务功能，积极争取与中原城市群周边的长治、濮阳、邯郸、鹤壁等城市互联互通的城际铁路项目。

（四）加快宜居城市建设，增强人口吸引力

区域中心城市建设需要进一步壮大城市体量、提升城市品质，解决人口吸引力不足的问题，而建设幸福宜居现代化城市的功能定位正是对这一需求的响应。城市的发展归根结底是“人”的发展，唯有坚持人民城市为人民的理念，建人民向往的城市，增强人在城市的幸福感和归属感，才能吸引更多人群集聚，让城市变得更有活力。一是促进城乡融合发展。推动城乡空间布局更加优化，合理布局城市辖区范围内的生产、生活、生态空间，深入实施一中心多组团式发展战略，通过交通、产业等重大项目的实施，加强中心城区和周边组团城市的一体化发展。二是加强宜居宜业城市建设，严格按照国家“双碳”要求，发展绿色产业、绿色公交、绿色服务，走绿色化城镇发展道路。三是加快建设与周边组团城市间的生态廊道，广泛开展城区小游园建设和城郊森林公园提升行动，最终实现城市品质和城市承载能力的提升。

（五）提升对内对外开放水平，增强高端要素集聚力

在我国开放型经济体系建设格局中，中原城市群承担着成为“内陆地区双向开放新高地”的重要职责。对于建设区域中心城市的南阳、商丘和安阳而言，全面推进国内、国外开放，既是功能定位使然，也是自身发展所需。在新的国际背景下，要加快构建开放型经济新体制，实施更大范围、更宽领域、更深层次的开放战略，不仅要积极“走出去”，深度参与国际合作交流，更要加快推动面向周边地区的开放合作。首先，要发挥各类开放平台和载体的作用。一方面要发挥好现有的南阳综合保税区、商丘物流保税中心的作用，加快推进安阳保税物流中心、口岸等开放平台建设。其次，积极与郑州航空港、河南自贸试验区和“中欧班列”开展对接合作，空陆网海“四路并进”，融入河南开放大局。

三、提升区域中心城市规模能级的对策建议

针对南阳、安阳、商丘等中心城市提升城市能级亟待解决的突出问题，从完善政策支持体系、加快体制机制创新、全面优化营商环境、增强要素保障和强化区域联动等方面提出了针对性的对策建议。

（一）完善区域中心城市政策支持体系

南阳、安阳和商丘要加快建成区域性中心城市，国家和河南省的政策支持必不可少。从土地、财税、金融、人才、基础设施和公共服务设施、产业发展、对外交流等方面全面加强对南阳、商丘、安阳建设区域中心城市的政策支持。一是加强土地政策支持，在建设用地指标上予以倾斜，保障区域中心城市建设对基础设施、产业发展的用地需求。二是加大财政和融资政策支持，在地方债分配中向区域中心城市基础建设进一步倾斜，加大对南阳、商丘和安阳棚户区改造、脱贫攻坚、国有企业改革等重大项目的财政支持力度，在法律法规允许的条件下提高企业和个人所得税地方留成比例，加大对符合条件的企业税费征收减免缓支持力度。三是加强人才支持力度，在支持原有人才计划的基础上，进一步完善高端人才、专业人才、高技能人才的引进政策，为中心城市建设提供强有力的人才支持。

（二）加快区域中心城市建设体制机制创新

深化对区域中心城市建设重大事项的研究，加强对区域中心城市建设中涉及到的发展改革、规划建设、产业政策等重大问题的协调和对接，推动区域中心城市与郑州、洛阳等在产业、开放、创新、教育、文化、交通、医疗等领域的对接与合作，推动与周边城市相关区域重大基础设施、公共服务布局和产业体系的对接融合。建立健全区域中心城市建设推进机制，明确责任主体、明晰主体责任、加强监督监测、强化工作考核及结果运用，协调推进各项工作任务落实。创新区域中心城市发展机制，在坚持并充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更好地发挥政府作用，进一步深化政府管理体制改革，以高效便捷的政府服务、优质的生态环境、良好的文化氛围、完善的公共服务，提升区域中心城市的吸引力和影响力。

（三）全面增强要素保障能力

按照区域中心城市建设要求，加快健全体制、完善机制，切实增强要素保障能力。按照“优化、调整、提升”的总体思路，科学编制国土空间规划，完善“多规合一”城乡规划体系。在城市建设用地、用地指标、区划调整等方面考虑南阳、商丘、安阳生态环境保护和保粮食产量的特殊实际，积极向国家层面争取支持，并在省级层面给予一定倾斜，增强区域中心城市建设用地保障。加强倾斜政策、加大投入力度、深化体制机制改革，加大对区域中心城市财政转移支付力度，在各种专项资金分配上向3个城市适当倾斜，增强区域中心城市建设资金保障能力。进一步做好人才引进和培育工作，支持区域中心城市进一步做好人才发展平台的建设，在省级及以上协同创新中心、重点实验室、工程（技术）中心、研究中心、实践基地等建设以及职称评定、人才计划方面实施倾斜政策。加大人才引进和培育投入力度，在落实中央和河南省有关人才政策的基础上，推出符合区域中心城市建设的人才管理创新体系。

（四）强化区域协同联动发展

区域中心城市建设要加强与周边地区的联动发展，通过对外合作拓展城市发展空间。特别是强化与郑州这个国家中心城市的协同联动，与郑州在基础设施联通、国际交流联动和完善产业体系方面形成更加科学合理的分工与合作，进一步巩固中原城市群核心城市的综合枢纽、科创中心、贸易中心和经济中心地位，形成多核心协同驱动发展的格局。此外，还应强化区域中心城市与周边地区联动发展，科学规划与其周边地区的基础设施、公共服务和生态建设布局和产业分工，增强区域中心城市对周边地区的辐射带动作用。

（五）构建全省一流营商环境

当前，我国经济社会进入高质量发展阶段，营商环境就是生产力，人民群众对美好生活的向往成为我们新的奋斗目标，企业进行投资活动更多是考虑当地的营商环境的好坏。因此，高质量需要高质量的营商环境做保障。营造一流的营商环境，必须要聚焦市场主体、民生福祉需要，着力作风建设、能力建设，推进平台建设、网络建设、机制建设，推动职能转变、提质增效、开放创新，加快形成法治化、国际化、便利化营商环境，通过营商环境的优化为区域中心城市建设增添动力。以配合做好全国和全省营商环境评价为抓手，对标对标国际国内一流城市，按照国际标准，持续提升优质制度供给、服务供给、要素供给能力，全力打造河南营商环境新高地。