数字经济监管体制创新的导向与路径

程 妍

（杭州师范大学阿里巴巴商学院，浙江 杭州 310000）

现阶段，数字经济在提高全球化经济方面作出的贡献越来越大，在引领全球经济未来发展中占重要位置，同时也是对国际经济格局进行改变的重要手段。当今时代，全球化数字经济发展正面临前所未有的机遇和挑战，所以我国也应该对其进行积极规划，打造出具有中国特色的数字化经济发展道路。受互联网技术快速发展的影响，以网络和大数据为基础发展起来的数字化经济对经济社会发展造成了巨大的影响，同时也已经成为推动人类社会进步的中坚力量。数字化经济的发展，使政府利用传统监管制度时需要面对更多困难。因此，急需要对传统体制和政策进行创新，才能满足现阶段数字化经济时代政府监管机制实施的要求，避免由于监管不力阻碍数字经济和社会福利的发展。就好比在经合组织《2017年数字经济前景年度报告》所指出的，“数字经济领域具有较强的复杂性和不确定性，如果没有足够的监管制度，或者对其进行过度监管都会造成社会成本的增加”。所以，各个国家要以数字经济的发展为依据，对政府监管机制和相关政策进行调整。目前，我国也在努力寻求与数字经济相适应的政府监管机制。我国国务院办公厅于2019年8月颁布了《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，进一步提出“落实和完善包容性审慎监管的要求，推动建立健全适应平台经济特点的新型监管机制”。2020年3月20日，中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化分配体制机制的意见发布，完善对市场监督管理水平进行提升的有效途径，推动要素市场化改革。然而，总体而言，在建立完善的数字经济监管体制方面，仍有很多急需解决的理论和数据问题，尤其是对新的监管体制建设思想和路径的研究。

一、全球数字经济发展现状

1.数字经济已经占据全球经济的核心地位

据我国信息通信研究院发布的《全球数字经济新图景（2019年）——加速腾飞重塑增长》显示，2018年，国际上共有47个国家数字经济规模超过30.2万亿美元，在国民经济生产总值中占40.3%。尤其是在美国、英国和德国等国家中，其数字经济在国民经济中占非常重要的位置。在国民经济总值中分别占60.2%、60.1%和60.0%。在中国数字经济在国民经济生产总值中也已经超过了30%。另外，各国数字经济增长也要比同一时期国民生产总值快，这其中，韩国和土耳其数字经济增长最快，要比同期国民生产总值增速高出7.5个百分点和7.2个百分点[1]。

2.数字经济的主题便是产业数字化

据统计，在2018年各个国家数字化规模在数据经济中总比重都超过了一半以上。尤其是在德国，已经达到90%，多数国家的比重在60%～80%之间。基于此，不难发现，数字经济规模越大的国家，其产业数字化规模在国民生产总值中所占的比例也就越大。

二、全球数字经济进入新阶段

1.数字基础设施开始新一轮布局

网-云-端，在数字基础设施的组成中起至关重要的作用，同时也能够有效推动数字经济持续发展。从2018年开始，各个发达国家也越发重视数字基础设施的建设，并主动进行下一轮布局。首先，高度重视对人工智能等基础设施的建设，比如在英、美两国中，都比较重视对下一代电信和信息基础设施的建设，同时强化对人工智能的建设和升级[2]。其次，推动5G网络的建设，主要包括物联网、建立完善的数字生态系统。在进行新一轮基础设施的布局中要推动数字经济快速进入2.0时期，在一定程度上也会将国家、地区之间的数字化差距扩大。

2.数据安全成为数字经济发展的基本要求

从2018年开始，世界关注的重点内容便是对数据的保护、网络安全和空间处理等。首先，欧盟对促进数据安全颁布相关保护政策。比如，《通用数据保护条例》（GDPR）与《非个人数据在欧盟境内自由流动框架条例》等，对其内部组织框架进行了构建。其次，各发达国家也逐渐关注网络数据中存在的安全问题[3]。各种各样国际数据保护规则的实施，同时也为国家数据安全和网络空间安全带来更多的困难。

三、数字经济监管政策体系及体制创新需求

1.数字经济的监管政策体系

以互联网和大数据为基础建立的数字经济模型具有减少市场交易成本和提高市场运营效率的作用，同时可以增加市场经济效率，并极大地改善消费者福利和整体社会福利。然而，数字经济的发展仍然会存在市场失灵的问题，如市场垄断，信息不对称和负外部性等。但是，市场失灵主要体现在新监督机制成立以及其表现形式方面。数字经济市场失灵主要指的是由于平台中垄断现象造成市场中出现不良竞争；在网络中销售假冒伪劣产品，盗版以及安全事故；对消费者信息进行过度使用和消费；泄露他人隐私；网络中各种色情、暴力等损害社会核心价值的行为；各种攻击行为引发的网络安全问题[4]。各种市场失灵事件并不是单单依靠相关机制便可以处理的，同时也需要政府部门的介入。科学的政府监管机制能够有效提升数字经济中的消费信心，使市场处于良性的竞争环境中。所以，在进行数字经济的监管工作中，政府和市场都起至关重要的作用，同时两者之间还可以进行互补。从市场失灵事件以及针对数字经济提出的新监管要求而言，构成数字经济监管体制中的政策体系主要由以下几方面.第一，维护市场竞争和保证其地位的基本竞争政策。第二，处理问题的行政监管政策。第三，对IP进行保护的政策。在数字化经济中在版权保护中，知识产权具有很大的不确定性，同时具有回报高以及寿命短的特点。所以在进行数字版权的保护工作中力度要适中，并且以创新激励和社会福利的方式对其进行平衡。第四，建立公平的隐私保护政策。在进行个人隐私保护的工作中，既要避免保护不到位，同时也要注意不要保护过度。第五，设置合理的网络安全策略。网络安全主要包括对硬件、软件、经济、技术、社会和政治等方面的保护。网络数据安全政策要以经济为基础进行设计，同时还要符合国家战略以及技术发展的要求[5]。

2.数字经济监管体制创新需求

数字经济发展会对传统监管体系造成全面的影响，既体现在以监督和监管理念的前提下，同时在监管制度和政策方面均有所体现。利用传统的监管理念对数字经济进行管理会造成数字经济面临更大隐患。只有强化对监管理念、政策和制度的创新，才能保证数字经济市场获得更加有效的监管，使国家和社会的利益得到保证[6]。所以，加强监管或者是放松监管并不是数字经济监管中面临的最大问题，如何建立更加符合数字经济市场的监管制度才是现阶段亟须解决的难题。在2019年由英国上议员院颁布的 “数字时代的监管”报告指出，在进行数字经济的监管工作中既要有监管制度，同时还需要有多样化的监管手段。数字经济对监管制度的创新也提出了较为严格的要求。

第一，在以往的政府监管工作之中，主要是以工业经济体系为基础。但是由于其存在自然垄断等因素，造成市场失灵事件时有发生。垄断市场能够帮助企业为社会提供更高质量的产品和服务，所以政府需要实施市场准入和价格监督为主的市场监管制度，对市场经济和消费者的合法权益进行保护。另外，以确保产品供应安全为基础，政府对市场监管的重点应该是对资源进行公平分配，遏制企业垄断行为对消费者权益造成的损害。数据是数字经济时代，企业在发展中最主要的内容和资源。数字经济是以网络效应为基础进行的。对数字经济监管的目的并不是为了降低负面的外部性或者对市场中自然垄断进行维护，主要是为了使企业在公平的环境中竞争，同时强化其正面的外部性。政府对数字经济进行监管的主要目的是对网络和消费者的安全进行保护，以数据共享和开放的基础上进行改革和创新，使数字经济在最大程度上发挥其应有的效力[7]。

第二，创新密度高会造成政府在进行数字经济监管方面面临更多的不确定因素。数字经济属于高速发展的技术和商业模式创新领域，在这里会产生各种新兴行业和商业模式，使市场中出现各种不确定以及动感的因素。同时，所谓的创新多为具有破坏性的创新，会对原始产业和组织造成严重的破坏。一般情况下，会在原始稳定的技术型行业运用传统的市场监管理念。但是这种理念并不适用于具有创新性的数字经济时代。在数字经济时代，创新可以不断被重复和实验。这时，传统政府监管会与数字经济中的创新性以及共享性等相互矛盾，在很大程度上遏制了数字经济的发展[8]。

第三，传统政府监管制度是以政府为主体、较为单一的一种监管机制，并不重视数字经济平台具有的私人监管功能。平台是数字经济中对消费者与企业交易进行协调的介质，同时还可以制定相应的交易规则，是对平台中生态进行协调的私人监管者。数字生态平台中要根据不同用户和企业是以信任为依据进行交易的构建。同时，平台具有大数据和监管工具等特点，能够有效弥补传统政府监管中监管目标不一致的现象。所以，在进行数字经济的监管工作中，应该建立起“政府+平台”的监管体制。

第四，在数字经济时代中，传统政府监管手段已经丧失了其原有的效用。在本质上，数字经济是一个较为分散的体系，与传统监管机制中的命令控制相互矛盾。在传统中监管制度执行中是依据自上而下的命令执行，侧重于市场准入审批和价格监督的政策工具以及事件发生后的严格责任制，致使保证企业在法律遵守方面的体系丧失其原有的效力，使数字经济在创新的背景下变得更加固化。要以硬监管和软监管为依据对数字经济进行监管，同时还要对其进行随时监督。由于受数字经济的影响，越来越多的监管问题出现在数字商业模式中。比如，对用户隐私进行保护以及数据和空间的安全等方面，都需要利用创新型的技术和监管制度对其进行有效管理[9]。

四、中国数字经济监管体制的制度的不足

1.数字经济监管法律法规尚不完备

对数字经济监管法律法规不完善，具体体现在以下几方面。首先，对个人隐私保护立法不完善，对个人隐私保护没有独立的立法，大多体现在民法、侵权责任法、知识产权法、消费者保护法等方面。现阶段，随着数字经济的发展，侵犯隐私的案件数量也随之增加，虽然在有些法律中对个人数据和隐私等进行了规定，但是对如何处理相关案件却没有明确的说明。其次，对数字化经济背景中，对商业数据窃取行为并没有明确的法律规定，在一定程度上也抑制了数据的共享，使数字进行发展和创新受到阻碍。

2.监管体制明显不适应数字经济发展要求

现阶段，政府在进行数字经济监管的工作中，还是运用传统的分散监管体制，这与现代化网络商业模式制度相互矛盾。第一，对监管机构进行长期管理的问题非常突出。数字经济行业或领域的监管通常由一个部门领导，例如在线汽车租赁、互联网金融和网络安全，监督和管理各个组织和部门中的分工和协作。第二，监管机构系统是典型的“1 + X”系统。比如，在对互联网中的金融进行监督是以中国人民银行为主，包括工信部、财政部和公安部以及国家工商行政管理总局、法制办、国务院、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家互联网信息办公室等部门。各部门之间职责界定不清，权利划分不具体是监管机构“1 + X”制度中存在最主要的问题。在一定程度上使政府监督和管理以及成本协调等难度增加，造成市场监管混乱。第三，数字经济网络运营之间存在冲突，制约了数字经济的发展。实际上，数字经济的发展是跨地区的网络组织系统。数字商务企业需要申请行政许可并接受地方行政监督，才能在全国范围内开展相关服务，这也是监管体制数字化的必经之路[10]。

五、数字经济监管体制创新路径

在最大程度上利用法律规则中的指导和规范作用，才能够有效推动数字经济的发展，其中开放和共享是推动数字经济创新和发展的重要保障。对数据进行开放和共享，对所有权进行保护，制定完善的数据交易安全保护等相关法律和法规才能是数字经济潜力被充分发挥出来，为数字经济背景下各种消费和共享创造有利条件，才能在最大程度上推动数字经济的发展和改革。对数字经济进行监管的立法主要包括以下几点。第一，制定对个人数据和信息进行保护的法律，使个人隐私得到保护，以及数据拥有企业对衍生数据的权益。应当通过立法确认其投资收集和采矿加工之后，能够帮助企业在投资方面进行数据的采集，同时还可以为其开发和应用提供更有效的激励制度。第二，要以政府和有关部门公共基础的支撑下，对公共数据信息进行封闭管理，商业企业无力获取和利用这些数据以及收费高昂的问题，建立完善的信息公开法，是使监管体制更具现代化和开放性。

六、结论

数字经济监管是对传统体制和经济监管的一种创新，在进行制定的过程中，要保持其具有灵活的政策，同时在实施过程中，要对制度进行创新。政府在进行数字经济监管过程中，应该尽量避免沿用传统的管理方式。数字化经济是一种新型动态创新行业，因此，也要就要求政府在监管的过程中，要对其管理方式和监督手段进行变革和创新，使其监管能够更加有效。在进行数字监管问题处理工作中，要以审慎包容的原则为基础进行处理，使政府各种监管制度和政策能够符合数字经济时代的发展，同时可以将技术和监管制度进行协调统一，在推动数字经济发展的过程中，还可以对社会公共利益进行维护。