地方政府应急管理的九大风险

高明勇

2020年1月23日，因疫情防控的应对需要，武汉启动“封城”。应急管理的问题，几乎贯穿2020年全年。

经过十数年的发展，在今天，“应急管理”概念的外延及影响已经超出了法律法规本身。

2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称“总体预案”)，于2006年1月8日发布并实施。“总体预案”是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。“总体预案”提出：“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。”

2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《突发事件应对法》，提出“责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作”。

不久前，中共十九届五中全会提出了关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议，在“应急管理”方面都有明确的界定与要求。提出要继续维护社会稳定和安全。坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善各类调解联动工作体系，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。

可以说，应急管理不仅仅具有案例性、区域性、突发性等特点，更体现为规范性、系统性、生态性。从社会发展趋势来看，进一步提升“治理效能”，需要规避现实社会中潜在的风险，或汲取之前在地方应急管理中出现的经验与教训，而汇聚成应急管理的执政智慧。

应急管理的风险分析

应急管理，牵一发而动全身，就近年来地方政府在具体操作中的表现来看，整体治理能力有较大的提升，但局部观察，仍有较大提升空间，并且在定位、思路、方法上都还存在各种风险。

应急管理不仅仅是“紧急状态期间采取的非常措施”，更多体现为常态化管理。借鉴过往案例的得失，进一步提升应急管理的水平，还需注意三个层面的问题：

在定位上，需要深度把握“治理能力”层面的应急管理，“中国问题”层面的治理能力，和“数据管理”层面的中国问题。其中，关于“中国问题”，要更多地凸显问题意识[1]，应急管理不能单纯地就应急谈应急，就管理谈管理，应该在更高的站位和定位上去思考。

在思路上，应急管理其实是解决三种问题：焦点问题——集中解决制度性的问题；痛点问题——集中解决社会矛盾比较尖锐的问题；难点问题——集中解决群众反映比较强烈的问题。总之，应急管理需要着力解决好最基本和最重要的社会问题。

在方法上，需要协调好三种关系。第一种关系：数据管理与应急管理的关系——如何打破信息孤岛问题，化管理数据为数据管理？第二种关系：风险管理与应急管理的关系——是否建立风险预判模型，化被动应付为主动应对？第三种关系：预期管理与应急管理的关系——如何杜绝短期封堵意识，化短期减压为长期降压？

地方政府应急管理的风险

风险之一：应急管理是“执政管理”，不是“争执管理”

《突发事件应对法》指出，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》提出，应对各类突发公共事件的工作原则是“统一领导，分级负责；依法规范，加强管理”。

中央对应急管理的要求三令五申，在基层政府具体运行时需要规避认知偏差，警惕决策偏差，拒绝“差不多思维”，准确理解应急管理的精髓，下绣花功夫，才能不断提升治理能力和治理效能。

风险之二：应急管理是“法治管理”，不是“治法管理”

应该管理的核心之一是法治管理，即一切遵从法律法规来决策，但现实生活中颠倒了这种关系，不是“遵从法律”，而是“治法”，法律为我所用，要么避重就轻，要么上有政策下有对策。

2020年的新冠肺炎疫情也是一面镜子，照出了一些地方政府的应急失当或错误做法。当疫情最为严重的时候，一些地方出现截留抗疫物资的现象，有些甚至出具《应急处置征用通知书》，直接从快递公司扣下其他地区跨境采购的疫情防治紧急物资。

新华社曾专门发表评论称，“对有关部门这种违背常理、公理、道理的做法，必须给予当头棒喝！如果明确知道这批物资是疫情防控重点地区的救援物资，就应该分秒必争地放行，遑论以各种理由扣押征用”。

2020年2月6日，国务院联防联控机制召开新闻发布会，介绍春运错峰返程疫情防控、交通运输服务保障等相关工作情况，明确提出：严格落实“三个严禁”。严禁各地无故推诿、搪塞、拖延，不解决问题；严禁各地出台“土政策”阻碍从本地调运应急物资；严禁各地违规设卡，阻碍应急物资运输车辆通行。

当一些地区采用“治法”的思维进行应急管理时，本身就潜在巨大的违法违规风险。

风险之三：应急管理是“科学管理”，不是“学科管理”

同样以疫情防控为例，据媒体报道，在3月份全国疫情蔓延的严峻形势下，山西实现新冠肺炎确诊、疑似病例“双清零”，实现治愈率100%，确诊病例“零死亡”，医务人员“零感染”的目标，成为全国第三个以“零死亡”清零的省份。

据了解，在应急管理方面，新冠肺炎疫情发生以后，山西公安依托派出所“智慧大脑”平台，发挥立体化信息化社会治安防控平台、掌上派出所等关联平台协同作用，加强涉疫人员排查预警、线索推送、落地核查，特别是建构大数据分析模型，预判疫情输入规律和人员行动轨迹，逐机逐人排查评估涉疫风险等级，并与海关、卫健等部门共享信息，实现数据全部导入指挥盯办系统，核查反馈率达到100%。

在“智慧城市”的概念已经成为基本日常用语时，科学管理必然成为重中之重。历史学家黄仁宇先生曾论断：中国历代缺乏“在数目字上管理”，缺乏中层的技术操作环节，是妨碍向现代化顺利转型的重要症结。

应急管理注重高度实务操作型，并非单纯从“学科管理”的思维出发——一段时间以来，一些地方政府的关注重点侧重于如何用“学科理论”来武装应急管理的“理论”，而忽视如何运用人工智能、大数据等技术手段来辅助管理。

风险之四：应急管理是“系统管理”，不是“同系管理”

应急管理是一个系统性工程，但现实社会中，我们经常看到，一些地方政府部门把重点放在了地方宣传系统或网信系统，似乎应急管理由宣传系统或网信系统把好关，就可以解决重大突发性问题带来的影响。

在笔者交往中，曾有一些中部城市的市委宣传部部长吐槽，一些社会问题并不出在宣传部门，宣传部门也无法第一时间掌握相关的信息，甚至不掌握相关处置的细节，应急管理被狭义地理解为舆论引导。并且，部门与部门之间的沟通也存在一定障碍，还需要建立更为固化的联席沟通机制，在信息公开与政务公开层面去面对公众，面对媒体，回应社会关切。

走出“同系管理”，启动“系统管理”，则需要集中解决制度性的问题，从体制机制上寻找破解之道。

《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》（国办发〔2016〕61号）明确提出：“对涉及多个地方的政务舆情，上级政府主管部门是舆情回应的第一责任主体，相关地方按照属地管理原则进行回应。对涉及多个部门的政务舆情，相关部门按照职责分工做好回应工作，部门之间应加强沟通协商，确保回应的信息准确一致，本级政府办公厅（室）会同宣传部门做好组织协调、督促指导工作，必要时可确定牵头部门；对特别重大的政务舆情，本级政府主要负责同志要切实负起领导责任，指导、协调、督促相关部门做好舆情回应工作。”

风险之五：应急管理是“民意管理”，不是“移民管理”

前些年，在舆论场上会看到一些地方政府部门应急管理失当的新闻，其中相当部分是关于“上访者”。有些是成立“非正常上访训诫中心”，或“非正常上访训诫教育中心”，就报道来看，是对“非正常上访”人员进行训诫、警告和劝导教育的机构。有些是成立“上访教育学习班”，教育对象主要是“进京非正常上访人员”，并把这些作为“长效机制”的经验进行总结。林林总总，思路就是把一些上访者群体进行“转移”或“隔离”，远离当地的视线，也防止“越级上访”。

实际上，应急管理应该是一种“民意管理”或“人心管理”。清华大学社会科学学院原院长李强教授说：“最为关键的，还是要不断优化政治经济社会资源配置，促进社会公正。政治经济社会资源优化配置是整个社会管理的核心，无论是人心管理还是行为管理，都是以资源的优化配置为前提。资源配置是否合理，最为基本的一点，就是如何管理好民众，尤其是普通民众的基本需求。”[2]

面对社会矛盾比较尖锐的问题，必须坚持“疏”的思维，而非这种漠视法律、漠视民意的“堵”。

风险之六：应急管理是“口风管理”，不是“封口管理”

在一些地方政府官员那里，将应急管理片面地理解为舆情管理，经常性地选择“消化”——所谓“消化”，更多时候是选择让一些不愿意看到的新闻报道“消失”。

《突发事件应对法》提出，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理。

其实，问政于民，问需于民，问计于民，都要“诚心对民”。比如，武汉市搭建网上信访平台，开辟“第二信访局”，引导群众“多上网、少跑腿”，变“上访”为“上网”，让老百姓不受时间空间限制，足不出户、轻点鼠标就可以表达自己的诉求，“网来网去”解决信访问题。

当然，对待民意要从“已回复”到“已办好”，真正解决民众反映比较强烈的问题。否则，仅仅是采取“封口管理”，可能在短时期内看上去“光鲜”，但问题会逐步积压下来，将小问题拖大，将大问题拖炸，所以，必须“避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题”。

风险之七：应急管理是“数据管理”，不是“据数管理”

如何打破“信息孤岛”问题，化管理数据为数据管理？凤凰网“政能亮”栏目曾发表文章指出：“有一些单位和部门，打着信息安全的名目，采取种种手段固化部门的管理权力。这些部门讲起‘大数据’来也是一套一套的，似乎很能跟得上时代步伐，而在具体的行政运作中，仍坚执于以往的管制思路，不仅对民众搞信息封锁，不愿意进一步扩大信息公开，就是在与其他部门的协作中，也多有保留，各自为政，从而产生事实上的‘信息孤岛’。”[3]

有研究表明，“大数据”并不仅仅是一个技术概念，它已经切实成为提高国家治理能力，改进公共管理水平乃至增强国家竞争力的重要因素。在管理和权限设置上，有必要设置“大数据信息官”并赋予其具有改进组织流程的权限，以推进大数据在部门工作中的落实。

大数据，一方面是打破“信息孤岛”，实现真正意义的“大”，另一方面，关键在于准确运用和深度挖掘大数据的功能，让决策更加科学，而非只是将“数据”作为一种决策的材料。

风险之八：应急管理是“未然管理”，不是“燃眉管理”

应急管理，虽然从字面上看是针对“急”，实际“功夫在诗外”，需要制度化设计，建立风险预判模型，防患于未然。一般来说，现在大多将应急管理分为三个环节，事前—监测预警、挖掘风险、预案准备；事中——战时指挥调度、平时关联协同、资源保障；事后——总体评估、培训演练，提供全面保障护航。但是，在具体操作中，往往“事中”处置成为重点，“事后”善后次之，“事前”成为软肋。

以某地最近一则运输事故调查报告为例，在分析“间接原因”时指出：1.职工岗位危险源辨识不清，安全自保意识淡薄；2.安全生产监督检查不到位，隐患排查不严、不深、不细，入井带班岗位职责履行不力；3.安全教育培训工作实效性差，对工人安全教育培训不深不实、流于形式，安全意识未入心入脑，培训实效性差。三个“间接原因”，都是“事前”管理的范畴，正因为源头上的“失守”，导致一系列的“偶发性因素”发生，从而出现悲剧。

风险之九：应急管理是“预期管理”，不是“机械管理”

应急管理，说到底也是一种“预期管理”——这一概念本来主要运用于经济领域，近年来跨越到公共管理领域。“预期管理”是一种回归应急管理常识的思维方式，一般来说，主要指通过有效引导、科学协调和稳定预期，追求效果的最大化，副作用的最小化。

在流程上说，“预期管理”就是预先熟悉各个关联角色，熟悉各个流程及相关标准，熟悉相关法律法规，熟悉相关案例处置经验，充分考虑各种风险性、不可控性因素以及对应策略，细化管理的敏感度与颗粒度，而非机械地按部就班。

换句话说，“预期管理”也是将短期减压转换为长期降压，将“紧急状态期间采取的非常措施”转换为常态化管理：

在管理原则层面，构建一套透明公开，法治公正，行之有效的运行机制；

在操作流程层面，增加公众高共情性和媒体高参与感的环节设置；

在舆论引导层面，通过有效的信息公开、政务公开以及对话精神，协调社会沟通场景，跨越“塔西佗陷阱”。

识别和研判风险，其目的正如《突发事件应对法》“总则”所言，“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动”。