决策中情报人员的角色分析及其理性选择*

刘 杰

(华东政法大学刑事法学院 上海 201620 )

时代的剧烈变迁不仅没有动摇消弭情报的基本功能，反而进一步强化了人们(而不仅仅是情报学研究者)对其本质的认知：无论怎样界定情报的概念，挖掘情报的内涵与外延，对情报与决策的关系都能达成基本一致的看法——尽管在言语表述上有所差异，即情报“向来具有服务决策的职能”“情报具有辅助决策的基本功能”等等观念根深蒂固未曾发生改变。正如学者指出“服务决策是情报学的核心任务”“我国情报工作向来就有服务决策的职能”[1]，还有学者在分析大数据时代情报学和情报工作的“变”与“不变”时指出，大数据时代“(情报)决策支持的功能定位不变”[2]。如此看来，“情报——决策”两者之间的基本关系并未发生改变，情报支持决策的定位始终明确。但在此分析框架之下，情报究竟该如何辅助、支撑决策，换言之，情报人员在决策过程中究竟应当扮演何种角色，依然是值得深入讨论的问题。对该问题的研究至少有以下两方面的意义：一是梳理情报(人员)与决策(者)之间的关系。清晰的关系梳理乃至类型化的关系呈现，是促进该问题研究向纵深推进的必要之举；二是建立在前者的基础上，为两者关系的准确定位，特别是情报人员在“辅助”决策者过程中的理性行为选择奠定必要的理论基础。

1 情报何以参与决策

情报何以参与决策，这一命题实际上涉及两个相互关联的问题：一是情报何以要参与决策，二是情报何以能够参与决策。前者解决的是情报参与决策的动力问题，后者解决的是情报参与决策的能力问题。

1.1情报何以要参与决策与其说情报何以要参与决策，毋宁说决策为什么需要情报的参与。决策需要情报的参与，具有理论和实践两方面意义。理论层面而言，一是促进决策科学化，提升决策理性，满足决策者从经验决策到科学决策的转变。此时情报人员实际上扮演者一种情报“专家”的角色，以“专家理性模式”[3]来弥补既往决策中科学性之不足，降低不确定性。因为解决不确定性的关键在于情报[4]。二是以“中立”的身份介入决策，平衡决策中的利益纠葛，化解决策风险。决策的过程是利益调和的过程，情报专家以中立的身份参与到决策中，搭建交流对话平台，能够缓和消弭决策者及利益相关方之利益冲突。三是在一定程度上打开了决策黑箱，增加决策透明度，形成对决策者的权力监督和制衡。专家具有一种福柯所谓的“知识性权力”，他们能够凭借专门性和技术性知识权力对决策主体所享有的基于职责分工或任务分配所享有的行政性权力形成制约。实践层面而言，一方面，古今中外的情报工作实践已经反复证明，重大决策必然离不开情报的有效参与；另一方面，决策需要情报专家的参与已经为众多规章制度和法律法规所明确规定。例如我国《关于加强中国特色新型智库建设的意见》《国家情报法》《重大行政决策程序暂行条例》(该条例中甚至专列了“专家论证”一节)等文本中都凸显了智库、专家等在决策中举足轻重的地位。

1.2情报何以能够参与决策“何以能”的问题是关于情报本质的追问。情报的概念界定不尽一致，但普遍认同的是，“情报的基本职能是消除决策环境中的不确定性，洞察对手的实力与意图，尽力塑造一个透明的决策和行动环境，达成对对方的情报优势”[5]。情报与决策之间具有天然的联系，只有融入决策之中，情报才能成为其“情报”，发挥其应有的作用和价值；也只有建立在情报基础上的决策才能称之为科学的决策。对此，可以梳理情报与决策关系(研究)史加以论证。20世纪70年代，以约维茨(M.C.Yovits)为代表情报决策功能学派 “将情报看作是决策中有价值的资料”“情报仅仅只用于决策，而且决策者仅仅只依靠可以获得的情报源来进行决策”[6]。该表述揭露了情报与决策的本质关系，两者只有在相互融合之中才具有特定的意义。谢尔曼.肯特(Sherman Kent)基于对情报与决策隔离、关系疏远之反思[7]，认为“情报与政策、计划和行动的距离必须足够的近，以便最大限度地获取指导”[8]。中央情报局之父艾伦.韦尔什.杜勒斯(Allen Welsh Dulles)认为情报机构搜集的情报资料或经分析后得出的情报唯有达到“消费者”手中才能发挥其效用，否则会没什么价值[7]。可见，情报参与决策的能力不仅是理论上的研究议题，也是情报工作实践所绕不开话题，尽管情报工作者对情报与决策应然距离之远近有所争议，但这些争议也都是建立在坚信情报能够参与决策，决策需要情报辅助这一基本前提之上的。而在当下，情报参与决策的实践能力则更是日益被挖掘[9-10]。所以情报参与决策的能力在理论和实践上皆有目共睹，不容否认。

2 情报如何参与决策

情报具有参与决策的能力，那么情报应该如何参与到决策之中呢？该问题实质上是一个方法(论)的问题，其回答主要涉及以下几个方面的内容：一是参与广度的问题；二是参与深度的问题；三是参与手段的问题；四是综合前三者及其他因素而形成的参与时的“角色定位”问题。具体来说，情报参与决策的广度问题主要解决的是情报参与何种决策以及决策的何种内容。笔者曾指出，决策指决策者为了达到特定的目标, 在诸多可供选择的方案之中依据一定的标准选择最优方案并逐步付诸行动, 并根据执行反馈信息不断调试的过程[11]。笔者采用的是决策“过程”说，实际上决策还是一套体系，即在此过程中包含着诸多的“决策”，无疑我们需要决策参与的是其中最为主要的决策，而非所有的决策；是核心的决策，而非一般的决策；是主要决策的主要方面，而非次要组成部分。唯有如此，才能有的放矢。在参与决策的深度上，越来越多学者主张，情报应变被动为主动，变浅显为深入，变服务为干预，变辅助为引领等等，期望情报以更加积极主动的姿态融入到决策之中。如情报应干预决策全过程，促进情报循环链与决策链有机融合[12]，情报从为决策提供辅助支持转向直接的预测和预警，情报工作不再是二线工作[13]等等。可见，情报持续地深度融入决策已是大势所趋。在情报参与决策的手段上，则日益凸显出专业化、智能化、个性化等特征，以人工智能为代表的新型科学技术在情报参与决策等服务之中发挥着日益重要的作用。如传统的面向任务的情报采集模式正在被更加智能的情报感知模式所代替[14]，基于人工智能的情报服务模式在信息采集、信息组织和存储、信息分析以及决策支持阶段都发生了非常大的变化。如在决策支持阶段,利用人工智能的推理与决策能力,提供并优化多模态决策结果等[15]。

情报参与决策的“角色定位”问题是一个复合型的问题，是前述三个方面的综合与反映。主要是指情报(人员)有意识地以何种身份何种程度介入到决策之中，在决策之中又扮演着何种角色。角色多种多样，自然是可以选择的；情报人员在决策中扮演的角色不同，意味着决策介入的广度、深度等等自然也会有所差异。以往的研究多提及情报“辅助”“支撑”“保障”决策，其实更多是指代情报的作用，而主要并非情报人员的角色承担问题。直观地研究情报人员的角色定位成果却不多见。少数学者讨论了情报分析的5个级别，将之划分为态势感知、动态报道、信息构建、决策支持和决策代理[16], 5个层级之间具有一定的递进和深入的关系，表明情报(人员)与决策(者)之间的关系由远及近，介入的程度由表及里，所发挥的决策支撑作用也由小及大，甚至到第5级之时情报(人员)基于信任关系便可以“自行决策”。应当说该观点具有一定的启发意义，与多数关于情报作用的论述不同，该观点已经在一定程度上涉及情报人员的角色承担问题，特别是论及决策支持与代理相关内容时，具有比较明显的“角色”意味，但可能存在的不足之处在于未明确指出情报在决策之中究竟扮演着何种角色，且层次划分的方式难以有效深入地揭示情报与决策之间的关系属性，难以深入刻画情报人员所承担的不同角色背后的动机与行为逻辑，难免失于全面和生动，当然这可能与作者切入点有关。基于此，笔者期望构建决策过程中情报角色理论模型，并阐释不同角色的特征及其背后可能具有的动机。

如果我们认同情报人员的专家身份，情报分析主要是专家行为[17]，即情报专家具有该领域专门性的知识和技能，能够为决策提供特定的知识和信息供给，那么我们完全可以借助于小罗杰·皮尔克的研究[18]，将情报专家在决策中的不同表现抽象为表1中四种理想化的角色。

在纯粹科学家角色下，情报人员只是利用自己掌握的专业知识为决策者提供最为基本的信息。根据小罗杰的研究举例，“其只为光临自己并需要找个地方吃饭的客人提供一份《美国人饮食指南》”，“分享影响营养因素的基本信息”。同理，情报人员则可能利用专业知识向决策者提供某国某地某时段的粮食产量、降雨量或者是某种类型的犯罪数量等等。在这个过程中，其尽可能提供“客观的数据”，发挥转手与中介的作用，其本身对于决策者，即情报需求方的决策过程并不参与，也无兴趣参与，逞论提供明确的价值判断抑或方向指引，以上并不在其情报服务的范围之内，毕竟这是“纯粹”的情报专家。在科学的仲裁者角色下，决策者有着各种实际的问题需要寻找情报人员的解答，情报人员虽然给予答复，但保留自己的选择和判断，并不试图以此去影响决策者的判断。此所谓“仲裁”之本意。与纯粹科学家角色不同，当情报人员扮演科学仲裁者的角色时，其姿态似乎更为积极主动与热情，但同样也不试图去引导决策者做出何种行为选择，这是由于仲裁者“中立”之地位所决定的。与前两种角色形成鲜明对照的是观点辩护者角色，该角色之下的情报人员力图通过“说服”以“主导”决策者，既然言之为“辩护”，则意味着此种角色之下情报人员有着自己强烈的价值判断和情感选择，他们更能设身处地，甚至更愿意越俎代庖，试图代表而不是代理决策者来行使决策的权利，如果不能，则通过强有力的修辞与高超的论辩技术来影响决策者采纳自己的观点。而在政策选择诚实代理人角色之下，情报人员往往努力扩展决策者的选择范围，尽可能提供决策者需要的详实信息。据小罗杰的分析，该角色“经常通过结合具有广泛见解、经历和知识一起工作的专家来最好地得以实现”，简而言之就是集思广益、协同作战，在这种角色模式之下，情报人员最大范围、最高程度地参与决策，但与此同时又能够有效地避免“主导”或“代替”决策，从而形成一种强有力的情报服务或是“情报干预”模式，其情报服务效果往往也能够得到保障。

应当说，专家四种角色的划分方式为情报人员在决策过程中的角色承当提供了一种分析模型，比较清晰地回答了情报人员如何参与决策的问题。但也存在着划分界限模糊的问题，在一定情形下，我们很难据此来判断情报人员究竟扮演着何种角色。这一方面是由类型化研究的必然缺陷所致，因为几种角色之间并不存在着绝对的分割线，尤其是相邻角色之间必然包含着模糊地带；另一方面则是由情报人员角色承担的实际图景所割裂。小罗杰也承认这一点，即纯粹的科学家和科学仲裁者经常会滑向“秘密的观点辩护”。尽管前两种角色之下，情报人员似乎并未干预决策，甚至对决策过程“不感兴趣”，似乎是远离决策，但是实际上背后都必然蕴藏着价值判断和主观感受。如《美国人饮食指南》本身就是“政治化的，从头开始，它是科学的政治，是政治的政治，是社团的政治”。政治总是以看不见的方式在作用于情报人员及其提供的决策建议(情报产品)[19]。所以情报人员无论怎样保持“中立”，因为情报人员与决策者之间的地位差异以及身份异同，情报与决策之间的微妙关系将始终存在。

3 情报参与决策的理性角色选择

按照小罗杰既有的四分法，情报人员参与决策的过程中可能扮演四种不同的角色。而且，他也认为“用批判的眼光看，所有四种角色在一个功能健全的民主政治中都是重要和必需的”，所以无论情报人员是否愿意承认或接受，其在与决策者互动过程中都必须做出角色选择。

3.1纯粹科学家角色情报人员仅仅向决策者提供一些基本的信息，关于信息的利用则认为是决策者自己的责任，不予关心。此举可能存多方面的问题：一是难以满足现今时代决策者对情报人员复杂多样的“情报需求”，因为单纯某一方面的信息供给在信息爆炸时代似乎并非难事，决策者本身因为身份与地位原因，并不缺乏情报源，甚至决策者自身即拥有相关方面的信息和专业知识，情报人员并不一定比决策者掌握着更多或是更好的信息[20]。二是如果情报人员扮演着纯粹科学家角色，仅仅只提供基本的信息服务，而缺乏必要的分析，则丧失了情报及情报工作的关键功能与主要作用，毕竟“情报分析”是情报及情报工作的核心所在，我们无法接受没有情报分析的情报服务。三是情报人员只提供纯粹的信息或情报，而将之与决策过程人为地严格地分割开来，必然导致情报与决策之间距离的疏远，如上文所述，那将招致更多地批判，因为与决策隔离的情报对该决策而言并无价值。正如学者指出，将情报分析与决策严格分开，可能是将纯科学规范应用于事实与价值不可分割、必须由判断主导的领域的一种不切实际的做法[21]。四是情报人员单纯的信息供给与潜在的“免责声明”，与决策过程刻意保持距离，必然会导致情报人员与决策者乃至其他利益相关者之间距离的疏远，也可能使其沦入“无社会责任感的群体”，在情报界欲积极参与到“安全与发展”的社会事业时期，单纯科学家角色逃避责任的做法显然不合时宜。所以在提供情报服务过程中，情报人员扮演纯粹科学家角色并不恰当。

3.2科学的仲裁者角色与纯粹科学家角色相似，两者都具有上述局限性，因为“纯粹的科学家和科学的仲裁者并不关心特定的决策，而是充当着信息资源的作用”,显然如果仅仅是发挥“信息资源”作用，情报人员难以介入到决策当中，更不用说介入深度和广度问题了。除此之外，如果情报人员扮演科学的仲裁者角色，还将面临着一系列的先决条件，只有在满足诸多先决条件之后，才得以适用。例如按照小罗杰的说法，该角色适用的先决条件是选择范围相对固定、决策者对要采纳的价值标准形成共识、源自价值承诺的技术问题业已确定等等。情报人员难以扮演此种角色，理由在于，情报通过降低和消除不确定性来辅助决策，但是在相当多的决策之中，所涵盖的科学知识本身是具有不确定性的，而且价值标准也难以达成共识。如果说技术领域价值标准相对明细的话，人文社科领域的价值纷争则显得司空见惯，因而也有了情报分析究竟是一项技术还是一项艺术的讨论[22]。所以相对苛刻的先决条件对情报人员仲裁者角色承担提出了挑战。

3.3观点的辩护者观点的辩护者承担着一种说服者的角色，他们通过论证报告、调研报告、意见书等形式，运用充分而又明细的论证说服决策者采纳情报分析意见。客观而言，情报本身也是一种建议，情报人员通过科学规范的情报搜集、情报分析等程序形成的情报产品，目的即在于说服决策者，并期望决策者采纳其中的观点和意见。所以，根本上而言，情报人员作为观点辩护者的角色无可厚非，是职责使然。甚至，卓越的论证思路与高超的论证技巧等值得大力推崇。但关键在于两个方面：一是为谁辩护；二是是否真辩护。如果基于私利或所在群体利益则有违情报参与决策的本旨，尤其是为重大社会公共决策提供情报分析意见时，局限于决策者已有懿旨展开形式化、附会式、背书式的论证，或者夹带着私人利益操纵特定的决策，则是以“合法的形式掩盖非法的目的”，此种辩护既丧失了情报人员的独立性也违背了基本的情报道德准则和伦理要求。对此种辩护角色，情报人员应该高度警惕。

3.4诚实代理人角色该种角色意味着情报人员为决策者“汇集不同观点、提供多样性的视角”，集思广益拓展决策者的选择范围，尊重决策者的独立决策权，使其得以依托自身偏好和价值观进行决策。情报人员以诚实代理人角色介入到决策之中，具有多重意义。一是“诚实”往往意味着真实。情报人员不因专业知识的局限性而选择性地掩盖或隐瞒某类情报信息，在向决策者提供情报服务过程中不弄虚作假，不盲目夸大，能够遵循基本的职业伦理道德要求。二是能够恰当地处理与决策以及决策者之间的关系距离，代理而非代表决策者。情报人员能够清晰地认知自身在决策过程中的地位和作用，做到服务、干预而非“主导”决策，更不是操纵或是替代决策，因为他们深知决策是无法被情报所主导的，“任何情况下,主导一个组织行动的必然是其组织的愿景和目标”[23]。三是能够汇集不同观点，拓展决策者的选择范围，懂得将专业的情报知识和决策环境、氛围相结合，提升情报融入决策的能力和水平。情报与决策分属两个不同的系统，情报需要发挥决策辅助作用，则需要融入决策系统之中，只有充分了解了决策系统的特征，尊重决策者自身的喜好和价值观，才能促进两个系统的深度融合与良性运转。

4 情报参与决策的保障

情报人员可以选择在决策过程中扮演不同的角色，经过上述分析，我们认为诚实代理人的角色更为适宜。但由于任一角色选择都镶嵌或限定在既有的业务能力、选择偏好、制度环境、组织框架以及协作氛围之中，情报人员需要面对的是在介入决策的过程中，“诚实代理人”之角色如何实现，何以可能？笔者以为，以下几方面需重点予以考虑：

一是强化自我业务素养和职业道德培育。这一要求将“诚实”和“代理人”两个方面进行了分解，映射到情报人员这一主体身份之中，最为紧要的即是情报工作业务能力的强化和情报职业伦理道德的提升。情报人员是某一领域的专家，以其特有的专业知识和技能参与到决策过程之中，为决策者提供决策分析和建议。唯有不断提升情报工作的专业性，提升情报产品质量，增强支撑辅助决策属性，方能凸显出情报本身的重要性以及情报工作和情报人员的独特意义和价值。此是情报得以与决策关联，进而进入决策赢得决策者信任的基石。否则情报之“代理人”即面临着身份危机。相对于情报分析专业性和准确性这一“硬实力”而言，情报职业伦理道德，对应着“诚实”，属于“软实力”的范畴，是情报人员需要加以自我约束和自律的部分。比如情报人员需要严守情报工作中获悉的秘密，避免因个人利益或喜好而选择性地搜集信息，需要从公共利益角度出发的来阐述和论证观点等。总而言之，情报人员诚实代理人的角色选择既要求情报人员具有“代理人”的专业性，具有相当的业务水准，同时也需要遵守“诚实”品质所要求的职业伦理和道德准则。

二是创建协作共享平台。情报人员诚实代理人角色要求集思广益，将具有广泛见解、经历和知识的专家集合在一起。这既由决策情景所规定，也由情报分析的多阶段多环节的“群体”特性所要求[24]。决策范围选择的开阔性、价值标准的多元性、源自价值承诺技术问题的不确定性等都构成现今重大决策问题的情景特征和背景元素，专业分工的细化更可能强化情报工作所面临的“烟囱效应”，使得情报在面临复杂决策问题时更难应付，捉襟见肘。因而构建协作共享平台成为必需，以促进需求界定、知识交流、价值判断等一体化，在满足决策者情报需求的同时，促进情报分析力量的交融与整合。使得信息情报交流常态化、制度化、规范化，理顺情报人员参与决策的方式方法，促进情报与决策之间的良性互动。

三是引入第三方力量参与。引入第三方参与力量的意义在于，一方面使得利益相关者以合理平等对话的方式进入决策范围，将他们所具有的“地方性知识”以及价值偏好带入决策者考虑的范围之中，在贡献其所知所想的同时避免后期不必要的价值纷争。另一方面引入第三方力量亦构成了监督和制衡机制，为有效地防止代理人和决策者之间的利益共谋，避免以“科学”的方式掩盖不合理的利益诉求，促进情报人员、决策者和利益相关者的多元互动和共同对话，为各方的利益表达和诉求创造对话交流的机会。