共生理论视阈下政务数据协同的演进路径分析*

蒲泓宇 马 捷,2 田 园

(1.吉林大学管理学院 长春 130022； 2．吉林大学信息资源研究中心 长春 130022 )

政务数据协同是发挥数据资源价值，实现政府业务智慧化的必经之路，是大数据时代推进政府治理能力现代化的客观要求。在当前全面数字化转型时代，政府不仅服务公众，还引领经济、生活等各方面数字化改革进程，政务数据协同的实现将推动城市全方位智慧化建设。本文探究政务数据协同的演进路径和发展脉络，了解政务数字化的阶段特征，分析政务数字化发展路线，对于推动城市治理及全面数字化建设具有重要意义。

数据协同是政府各数据主体之间一种合作共赢的过程，随合作效率提升，共赢收益将愈高。当前政务数据协同的研究主要集中于当前建设的困境、存在问题及协同现状分析，但实际上政务数据协同工作已经开展很久，例如政府开展的专网建设、三级数据互联、政务云建设等工作，或许未提协同二字，但其核心要义均在促进数据协同。通过梳理政务数据协同的演进路径，方能明晰政务数据协同发展脉络，汲取经验。本文通过探究数据协同的演进路径，梳理政府所做出的努力及其达到的收益效果，从资源组织、制度改革两个层面梳理政府各改革阶段特征。基于共生理论描述政府的数据协同发展状态，由共生模式表征数据协同合作形式，依从共生模式的演进机理，构建政务数据协同演进路径分析框架。以浙江省为分析案例，梳理政府在两个维度上的实际发展脉络，对应演进路径分析框架，划分政务数据协同的发展阶段，探究政府数据治理的发展趋势。

1 理论基础

1.1共生理论的渊源及发展“共生”概念起源于生物学领域，由德国的Anton de Bary于1879年提出，用以描述不同种属的生物基于一定的物质联系共同生活的状态[1]。他认为“共生”是生物界的一种自组织现象，由某种物质联系维系，这一概念不仅得到了生物学领域学者的广泛认可，并且不断被丰富和发展，在诸多领域得以应用。

1998年，我国学者袁纯清[2]发现“共生”现象同样存在于经济学领域，以小型经济为研究对象，构建了共生理论的基本框架，提出了共生理论三要素：共生单元、共生模式、共生环境。2002年，吴飞驰[3]在《企业的共生理论》中针对企业的共生现象做了深入分析，“共生理论”在经济学领域的应用逐渐繁荣。2015年，刘志辉[4]基于共生理论在生物学和经济学的研究基础，将共生理论引入公共管理领域的研究，并进一步丰富和发展，在生物领域共生关系演化中“资源相互依赖性”维度的基础上，根据公共服务实际特征提出“组织自主性”维度，构建共生理论在公共管理领域的“资源相互依赖性-组织自主性”分析框架[5]，研究我国政府与社会组织关系的现状与演进。

“资源相互依赖性-组织自主性”分析框架主要适用于公共管理领域中的共生关系研究，在研究过程中将政府和社会组织分别视为一个整体，从宏观层面探讨公共服务中政府和社会组织两大类主体之间的共生关系。L.Margulis[6]认为共生关系是物体生命周期的永恒特征，是两种或多种生物生理上彼此需要平衡的状态。而对于政务服务过程中，政府内部各部门之间的共生关系也非常值得关注，特别是在信息时代，“数据边界”相对于“组织边界”对政务服务效果的影响更为显著。因此，本文在已有理论的基础上，关注点落脚于政府内部部门的发展变化，深入探究政务服务所涉及的政府部门、企业、申请人这一细粒度层面的相关现象及变化，分析政府细粒层面共生单元在共生模式上的演进。

1.2政务服务数据协同中的共生模式政务数据协同是一个跨部门、跨层级、跨系统多层面，涉及数据汇聚、整合、共享多过程的复杂动态过程[7]。在数字政府建设推动下，学界开始逐步关注政务数据协同的研究。张会平等[8]提出跨层级的政务数据协同机制，梁宇等[9]探究当前政务数据协同治理困境及应对策略，马捷等[10]提出政务信息协同结构的表示与测度方法。可见，当前的研究主要集中于政务数据协同现状探讨，对于政务数据协同整个发展路径的梳理还较缺乏。但在实践中，政务数据协同工作已经开展已久，借助共生理论梳理政务数据协同演进路径，可分析政务数据协同的发展脉络和演进态势，从中汲取经验为未来发展规划奠定基础。

共生模式由共生组织模式和共生行为模式两个维度共同决定，是各单元共生关系存在状态的外在表现[11]。共生组织模式与共生行为模式两个维度各含四种模式，两两组合将形成16种共生关系，如表1所示。各类共生模式的组合在自然界或是人类社会均有迹可循，但共生模式的演进是人类社会的独特现象。生物学共生是不同物种由于某种物质资源依赖形成的自发行为，不以人的意志为转移，自然环境是决定共生模式优劣的核心因素。因此，生物学中并不存在低阶与高阶模式之分，各类共生模式之间也没有跃迁的现象。而人类社会环境中，共生模式能够在人的主观能动性影响下发生跃迁，社会共生模式的演进趋势是从较低阶段的共生模式向高阶段的共生模式发展。

表1 共生模式

共生理论适用于政务数据协同演进路径的分析。共生的组织模式和行为模式反应共生单元之间的物质信息交流关系和能量互换关系，政务服务所涉部门基于业务需求进行数据协同，即共生体中各共生单元基于生存需求进行物质信息交流和能量互换。在政务数据协同过程中，物质信息的交流关系可视为数据资源的交流关系；共生单元之间的能量互换关系可等价视为数据价值的互换关系。在数据协同的演进过程中，最优发展路径即行为模式和组织模式向一体化对称互惠共生状态演进，但数据资源和业务模式的发展往往不是并驾齐驱，在不同路径阶段会存在相应的偏好模式(见图1)。当制度改革优先于数据资源治理时，政府数据协同状态往往呈现平衡线右下方的制度改革偏好模式，当政府数据资源治理优先于制度改革，政府数据协同状态往往呈现平衡线左上方资源发展偏好模式，而数据协同的最优发展路径为沿平衡线演进。通过梳理政府的数据协同改革发展阶段的状态，可以绘制出其数据协同演进路径，从而根据实际情况实时调整发展策略。

图1 政务数据协同共生演进偏好模式

2 共生视阈下政务数据协同演进路径分析框架

根据政务数据协同演进机理可知，共生模式的发展路径沿组织模式和行为模式两个方向向前演进，政府在数据资源管理模式的变迁以及政务服务业务模式的改革共同决定其数据协同演进状态，因此基于共生组织模式和共生行为模式两个维度，分别对政府在数据资源和业务模式两个层面的部署进行梳理，构建政务数据协同演进路径的分析框架。

2.1共生组织模式演进框架在政务数据协同过程中，共生组织模式的演进表现为数据资源管理模式的变迁。共生组织模式的演进路径为点共生-间歇共生-连续共生-一体化共生，映射于数据协同过程，各部门对数据资源的组织也逐渐从分散到统一，呈现为数据分散阶段-基础库阶段-上云阶段-标准化阶段的演进路径。

以共生组织模式演进为映射，分析数据资源组织演进，需首先从共生组织模式的特征出发。共生组织模式特征主要从共生界面生成、界面介质类型、界面稳定性以及共生单元专一性四个维度来体现[2]。根据四维度特征表现，区分数据资源管理的点共生、间歇共生、连续共生以及一体化共生模式，详见表2。

2.1.1 点共生模式 点共生为共生组织模式的低阶阶段，主要特征包括：

a.界面生成随机性。界面生成即共生关系实现的中介桥梁和实现形式[2]，点共生模式中，共生关系的形成完全受接触顺序影响，限于接触的随机性，界面生成呈随机性；点共生模式中，各部门之间信息不对称，数据协同过程的发生完全依赖人员之间的沟通，限于人员关系的随机性，协同渠道生成呈现较强随机性。

b.介质单一性。点共生模式下共生单元之间一般只存在简单且单一的物质、信息或能量的交流，不会形成独立于环境的共生介质。在政务数据协同中共生单元之间交流的内容表现为协同单元间交流的数据，在点共生模式阶段，联机的电子信息服务处于初级阶段[8]，协同数据内容往往比较单一，大多直接使用部门中已经存在的数据，很少为某一协同过程单独整理数据资源，关注的重心偏向于提供数据的过程，而关注非所提供数据本身是否适应业务需求，协同数据内容的同质化情况比较普遍。

c.界面不稳定性。点共生模式下，共生界面会随着共生介质交换的完成而消失，呈现不稳定性。政务数据协同中共生界面的稳定性表现为协同平台的存续状态，点共生模式阶段，存在大量低效的网站和单机版的数据库，并未搭建实体协同平台[12]，协同过程伴随着一次业务的完成而结束，共生界面呈不稳定性。

d.共生专一性水平低。此类特征与界面不稳定性相对应，点共生模式下，共生单元之间依赖性较弱，共生单元之间呈现非专一性特征。至2003年，我国各级部门掌握信息数据库已经多达3 000个，但缺乏统一协调，政务数据协同过程往往是一次性的，会产生大量重复性的劳动，协同效率较低，不少数据库甚至成为“死库”[12]。

基于点共生模式的特征，梳理数据协同过程的表现形式，发现数据协同渠道缺乏，内容单一，多为一次性协同，造成大量重复性劳动，对数据本身的关注性不足，数据资源组织呈分散状态，故称之为数据分散阶段。

2.1.2 间歇共生模式 间歇共生模式为共生组织模式的中阶阶段，主要特征包括：

a.界面生成呈不完全随机性。此阶段共生界面的生成不完全受共生单元接触的顺序影响，亦与共生单元的性质和接触的频率相关，具备了一定的选择性和方向性特征，呈现为不完全随机性。在政务数据协同过程中，表现为开始出现特定的信息协同渠道，省市县三级数据互联的建设，数据协同不再完全依赖人员之间的接触，通过系统级联和权限授予即可实现部分数据的协同互通[13]。

b.介质多样性。此阶段共生单元之间介质的交互更为频繁，同一共生界面将需要完成不同性质的物质、能量或信息的交流，形成多介质界面。政务数据协同的间歇共生模式阶段，表现为各部门之间的数据协同更为频繁，业务办理逐渐趋向多源数据应用，但各源的数据结构不统一，标准不统一，更新状况存在差异，整体呈现多源异构性，数据质量仍待改善[14]。

c.间歇稳定性。间歇共生模式下形成的共生界面已经表现出一定的稳定性，但是处于一种间歇稳定的状态。政务数据协同在此阶段的主要表现为基础数据库建立，稳定保障部分数据协同需求[13]。但对于非基础数据的协同需求，仍需依赖人工搭建必要的协同渠道，因此根据实际协同需求的变动，呈现间歇稳定性。

d.共生单元间歇专一性。共生的唯一性水平相对于点共生模式略高，但由于共生界面的间歇性存在，共生单元的专一性水平并不明显。在此阶段，基础数据库在一定程度上稳固了基础数据的协同渠道，但由于层级制政府部门分割，地方保护等现象导致信息资源流通受到阻碍，仍有大量数据协同工作处于临时性状态[15]，协同关系呈现间歇专一性。

基于间歇共生模式的特征，梳理数据协同过程中阶阶段的表现形式，发现数据资源的管理已经逐步呈现集中趋势，从基础数据的协同起始，以“基础数据库”的建设为主要标志，因此称此阶段为基础库建设阶段。

2.1.3 连续共生模式 连续共生模式为共生组织模式的进阶阶段，主要特征包括：

a.共生界面生成呈现一定必然性。在此阶段，共生单元之间需要存在某些内在的必然性，共生界面充分体现出共生单元特征并适应环境的要求。连续共生模式阶段，数据上云，数据内在特征获得充分展示且易于获取，协同单元能够依据业务需求匹配相应数据，政务数据协同渠道畅通[16]。

b.介质多样性和互补性。连续共生模式下共生介质不仅呈现多样性，而且呈现互补特征，这也是保证共生状态连续的重要前提。此阶段“政务云”建设不断推进，数据的多源协同已经比较成熟，特征多样互补，并且针对各类业务形成个性化的基础信息服务[17]。

c.持续稳定性。连续共生模式下形成的共生界面已经表现出较强的稳定性。在此阶段，“云技术”对数据共享的赋能，使得对数据的管理从业务部门真正剥离出来，各部门数据上云，由专业人员管理，再通过数据共享平台将数据反馈给相关人员，保持数据协同过程的稳定性[16]。

d.共生单元高度专一性。共生界面的稳定性决定了共生单元的专一性较高，在连续共生模式下，共生单元变更共生对象的可能性更低。在政务服务过程中，数据上云之后，对业务的匹配性较高，数据的协同效率也呈较高水平[17]，协同关系专一性较高。

基于连续共生模式的特征，梳理数据协同过程进阶阶段的表现形式，发现在“云技术”的辅助下，数据资源管理已经真正独立于业务部门而存在，各部门数据上云，基于平台为业务提供协同支持，形成政务数据协同的连续共生模式，此阶段以云平台建设为核心，故称此阶段为数据上云阶段。

2.1.4 一体化共生模式 一体化共生模式为共生组织模式的高阶阶段，这一阶段的特征为任意共生单元与环境交流必须通过共生界面进行。也就是说，共生单元无法独立地与外界环境进行交流，共生单元相当于共生体的一部分，全部共生单元组成了一个新的整体，这类共生模式的主要特征如下：

a.界面生成具有必然性和方向性。共生单元之间的共生动力推动了共生界面的生成，而共生界面又同时因共生单元的密度和维度变化而变化，共生界面和共生单元呈现一种相辅相成的状态。一体化阶段，各部门的业务办理通过数据协同进行，数据协同也伴随政府业务存在，并随业务不同而选择最优的协同渠道[18]。数据协同过程与协同单元的业务工作相辅相成，呈现必然性和方向性。

b.具备特有介质。在一体化共生模式中，共生介质不仅具备多样性和互补性，还会针对该共生界面形成特有介质，主导共生单元的发展。在政务数据协同一体化阶段，数据不仅多源、互补，而且将形成统一整合、标准化的数据协同体系，标准化后的数据、数据协同平台、数据应用终端将主导整个共生体未来的发展和走向[9]。

c.高强度稳定性。一体化模式的共生界面和共生介质都具有更强的稳定性，政务数据协同一体化阶段，数据标准化、系统解决异构问题，实现云、终端数据实时协同，数据的收集、更新、存储、协同利用全流程无缝隙对接，融为一体[19]，各协同主体之间连接的稳定性更强。

d.对共生单元支配性。唯有在一体化共生模式下，共生体的共生单元之间真正呈现专一性，主要表现在共生界面对共生单元的支配性，指导共生单元的行为方向。政务数据一体化协同阶段，数据协同因业务需求而呈现细粒度、个性化状态，并且支配各协同单元的业务模式和合作模式不断改革升级，以数据为支撑逐步实现智慧化服务，部门功能性特征更为显著。

一体化共生模式下，政务数据协同达到高阶阶段，基于数据资源标准化，部门间的数据边界消失，进入政务数据一体化阶段。

2.2共生行为模式演进框架在政务数据协同过程中，共生行为模式的演进表现为数据机构设置等制度方面的改革和变迁。共生行为模式主要是指共生单元之间的对物质资源的交流行为特征，对于政务数据协同的共生行为模式，即部门间数据协同过程中进行数据交流协同的行为特征。政务数据协同行为主要受政府的机构设置影响，因此从政府机构改革入手梳理反映出政务服务数据协同行为模式的演进路径。政府数据协同在制度改革方面的演进呈现为寄生阶段-配合阶段-共享阶段-互惠阶段演进路径，在数据资源的组织也逐渐从分散到统一，呈现为数据分散阶段-基础库阶段-上云阶段-标准化阶段的演进路径，详见表3。

2.2.1 寄生共生模式 政务数据协同工作开展初期，数据管理工作存在于业务部门之中，并未设立独立的数据管理部门，处于寄生状态，寄生共生主要特点包括：

a.物质资源、信息或能量由寄主单向流向寄生者。早期政务数据的流动性较弱，主要在部门内部进行，数据管理权责隶属于业务范畴，在业务管理的过程中进行数据的收集、传递、存储、利用全过程，受上下级业务权力的方向性限制较强[20]。数据管理呈现寄生状态。

b.在寄生状态下难以产生新能量。相关联数据往往能够产生新的价值，但数据管理隶属于业务部门，分散管理，难以形成关联，数据价值难以挖掘。

寄生共生模式主要对应政务数据协同行为模式的初期，数据管理工作隶属于业务工作的一部分，由于政务服务行为呈现多窗、多部门运行模式，数据管理也较为分散[20]，称其为寄生阶段。

2.2.2 偏利共生模式 此阶段为数据协同行为模式的发展期，主要特征包括：

a.双向交流机制，对一方有利而对另一方无害。政务数据管理工作逐渐从业务工作中分离出来，出现信息管理专职人员，逐步形成配合业务部门工作的独立机构，信息管理配合业务管理，形成以业务部门为核心的双向交流机制[20]。

b.可产生新能量，能量由某一方获得。随着政务服务集中式、一窗式改革，线上建设政务网站，线下建设办事大厅，政务服务业务向“门户”集中，数据管理也随之呈现集中管理趋势，提高了数据复用率，以促进业务办理效率的提升。

偏利共生模式主要对应政务数据协同发展期，数据管理工作的独立以及数据复用率提升，都以政府业务处理效率的提升为核心目标，数据管理为政府业务处理提供辅助和配合，故称为配合阶段。

2.2.3 非对称性互惠共生模式 此阶段为数据协同行为模式的蜕变期，主要特征包括：

a.出现多边交流机制。此阶段政府数据协同打破原有数据分散管理模式，成立数据管理中心，以数据共享为主要目标，对接业务部门或业务部门中的信息部门，实现数据多边、实时共享。

b. 产生新能量，新能量非对称性分配。随着数据集中管理，边界被打破，真正在数据之间建立关联，获得数据的协同价值[21]，以此推动业务部门实现“一次跑”甚至“零次跑”，极大提升政府服务效率。

非对称性互惠共生模式对应政务数据协同的蜕变期，数据中心建立，实现多边交流，并且获取数据协同价值，对于业务部门的效率的提升提供巨大推力，在此过程中数据管理部门的权限也获得一定提升。此阶段主要表现为数据中心建立，数据实现多边共享，故称为共享阶段。

2.2.4 对称性互惠共生模式 对称性互惠共生是共生关系最理想的状态，共生关系进入成熟期，效率最高、凝聚力最强且共生单元之间关系最为稳定，其主要有以下特点：

a.广泛的多边交流机制。在对称性共生模式下，部门功能化，化部门边界为功能边界，将政务数据的共享阻力降至最低，在共同目标推动下进行自主协同，实现自主式多边交流[22]。

b.产生新能量，新能量对称性分配。对称性互惠共生模式下产生的新能量促使所有共生单元都获得进化，在技术支撑下，对数据需求进行精准预测，数据管理方能够进行自主进化，业务端的智能化升级，即所产生的新能量能够赋能数据协同过程中的各类主体。

对称性互惠共生对应政务数据协同的成熟期，部门边界性减弱，以功能化为标志，打破部门的传统概念，构建功能性政府，各功能部门互惠互补，数据功能部门与业务功能部门共同进化，进入互惠阶段。

3 共生理论视阈下政务数据协同演进路径实例分析

通过多地创新试点，政务服务数据协同建设已经摸索出一条中国特色的发展路径，但目前各省级政务数据协同建设区域发展不平衡，差距较大，为实现全国数字政府建设的全面提升，通过对引领型地区发展路径的实证分析，有利于指导全国的数字政府建设实践。根据《2020数字发展指数报告》评估结果，引领型省份包括上海、浙江、北京、广东，考虑到直辖市具有一定独特性，选取浙江和广东二者中得分相对较高的浙江省作为分析案例，基于政务服务数据协同共生框架，梳理浙江省政务服务数据协同建设的路径和未来发展趋势。根据政务数据协同共生框架，将从数据资源的组织模式和服务行为模式两个维度来梳理。

3.1浙江省政务数据资源管理模式的演进路径浙江省政务数据资源管理模式的发展可追溯至20世纪80年代，政府部门开始关注数据资源开发利用，开展信息化建设。由于此阶段信息化建设重点为加强部门对内部数据资源的利用，因此各部门所建立的业务系统以单机版应用为主。建设“省政府政务资源专网”等也主要面向政府内部的业务处理。对于部门之间数据协同的关注度较低，协同渠道较为缺乏，主要依赖人的沟通和协调。与此同时，由于协同数据内容单一且操作流程不够规范，往往不能直接满足业务需要，仍需进一步加工和筛选，带来大量的重复劳动。数据资源管理模式整体处于数据分散阶段。

至2003年，时任浙江省委书记的习近平同志在“八八战略”中提出推进“数字浙江”建设，开始关注部门之间协同合作的改革。此阶段主要任务为通过门户网站建设，省、市、县三级政务局域网建设，业务系统分批整合以及重点数据库建设，对政务数据资源进行布局和开发利用[23]。门户网站的开通促进了政务信息公开和网上办公，业务的集中促进了多源数据的协同，基础数据库建设为基础数据的高效协同提供保障。但在此阶段，仍然存在大量数据的协同渠道仍然以人员沟通为主，临时性的数据协同工作阻碍着政务服务效率的提升，信息的互联互通仍是困扰电子政务发展的最大难题[24]，数据资源组织模式处于基础库建设阶段。

浙江省政务数据协同“上云阶段”始于2014年，通过实施电子政务建设的云基础设施战略以及“一张网”改革，推动政务数据协同进入新的发展阶段。所开展工作主要包括[25]：云基础设施建设、云端应用建设、云端数据库建设。基础数据库建设的进一步完善，形成人口综合库、法人综合库、公共信用信息库等基础数据库，以及相关主题数据库[26]。数据资源上云解决了多源数据的协同渠道问题，综合数据库的建立可依据业务需求授予数据使用权限，分配数据协同内容，数据云端共享、协同渠道畅通、内容多源互补，并且数据依需匹配，数据资源组织模式整体处于数据上云阶段。

数据上云，各信息主体间的共享渠道逐渐畅通，但大量数据的共享和对接，对数据自身质量提出了更高要求，非标准化的数据协同虽然能够共享但却难以利用。自2018年起，浙江省开启数据资源标准化阶段，《浙江省数字化转型标准化建设方案(2018-2020年)》的发布，要求构建跨部门、跨层级、跨领域的标准模型，推动数据汇聚、平台共享以及数据应用的规范化，实现政府决策、执行、督查、反馈等职能的数字化协同的标准化[27]。

截至2020年11月，浙江已完成全省3 731项服务事项的标准化梳理，实现省市县三级线上线下办事指南、办理流程、表单材料统一标准。通过“收办分离”改革，通过“浙里办”一口收件，再通过“智能路由”分配至相应的审批系统，突破多网申报、多系统受理问题，实现了“全域无差别收件”。甚至部分事项已实现免填表格，免交材料[28]。通过公共服务事项标准化改革，优化政务数据资源的内容和结构，数据协同效能也大幅提升。数据资源组织模式进入数据一体化阶段。

3.2浙江省政务数据协同业务模式的演进路径在政务服务的早期阶段，政务服务过程所面对的数据量有限，并未设立独立的数据管理部门，数据的收集、管理和利用隶属于日常业务的一部分，数据分散管理难以挖掘潜在价值，信息工作处于寄生状态。

2000年《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强政务信息工作的通知》[29]中提出“各市、县(区)政府办公室(厅)必须有信息工作机构，省政府直属各部门必须指定专人负责信息工作”，逐渐出现信息专职人员，信息工作开始从日常业务中剥离出来，信息部门初现雏形，实现数据在信息部门、业务部门双向交流。随着政府大力推动信息化建设，数据协同工作进入快速发展期。各部门以行政服务中心作为物理起点，业务集中带动数据集中，在信息层面的共享、协同，“一站式服务”体系建设逐渐铺开。到2005年，政务实体大厅在浙江已经实现基本普及，并逐步建成各自的政务服务中心网站，部分手工审批办理项目转移到网上办理[30]，以业务终端为改革重心，以“流程再造”打造“一站式服务”，为配合业务部门工作效率的提升，信息部门也得到更多关注，数据协同业务模式进入配合阶段。

政府以驱动业务服务水平为目的推进信息化建设，数据应用端发展迅速，党的十八大要求深化“放管服”改革，为进一步简政放权，自2013年，浙江省开始“四张清单一张网”改革，明确政府各部门的权责职能，促进行政审批权向基层行政组织的下放，数据在单部门内纵深水平上传递的距离缩短，在多部门间横向水平上协同要求提高，但由于缺乏数据管理专职部门，伴随着大量业务系统、平台的建立，给数据管理带来了更多阻力。浙江省依据《关于数据中心建设布局的指导意见》，统筹布局数据中心建设，至2015年已呈现一定规模[31]，以此为基础，2016年浙江省进一步提出“最多跑一次”改革，以业务为核心，彻底打破部门间的数据界限，以业务为核心进行数据改革，实现数据业务模式的蜕变。“四张清单一张网”改革以及数据中心建设打通了3 000多个部门之间的数据沟通渠道，数据实现多边共享，进入数据协同业务模式的共享阶段。

在对称互惠共生阶段，政务数据协同业务模式呈现部门功能化特征，实现自主进化。2018年，浙江省组建省级大数据发展管理局，负责推进政府数字化转型和大数据资源管理等工作[32]，专职数据管理部门成立，将信息化建设和数据服务从业务中彻底剥离出来，从顶层统筹公共数据资源。到2020年底，初步形成纵向贯通、横向协同的数字政府体系，公共数据依法依规按需共享、有序开放。数据端以大数据为支撑实现数据需求精准预测，数据治理科学决策，业务端依靠搭建的“浙政钉”“浙里办”掌上平台，实现掌上智慧办公，数据协同业务模式进入互惠阶段，浙江成为全国数字政府建设的引领标杆。

3.3浙江省政务数据协同发展路径探索根据上文分析，梳理浙江省政务数据协同共生演进路径，如图2、图3所示。在数据资源组织模式和数据协同业务模式两个维度上基本沿中轴线向前演进，历经平衡线上S11(分散-寄生)-S22(集中-配合)-S33(上云-共享)-S44(一体化-互惠)全部状态。在演进过程中，从模式偏好来看，出现制度改革偏好模式的S12(分散-配合)状态以及S23(集中-共享)状态，认为浙江省政务数据资源改革，主要以制度改革带动数据资源组织，即首先进行业务制度改革，在过程中发现数据资源组织方面的不足，再带动数据资源管理维度的发展。从演进速率来看，两个维度上出现变革的时间间隔均不断缩短，改革的速度越来越快，并且S23出现的时长远小于S12出现时长，可见资源层面的建设速度不断加快，制度改革偏好模式恢复至平衡模式的过渡时间也逐步缩短。在S33(上云-共享)-S44(一体化-互惠)的模式转换中，已经实现了两个维度上的同步演进，一体化-互惠模式也将在短期内完成。

图2 浙江省政务数据协同共生演进阶段

图3 浙江省政务数据协同共生演进路径

随着政务服务“一体化-互惠”模式的到来，浙江省政务服务已经逐步实现智慧化。在“十四五”建设下，浙江政务服务或将进入“全方位-重塑”阶段，通过政府的数字化转型，撬动经济社会全方位数字化转型，进行一次全新的拓展升级。根据2021年3月《浙江省数字化改革总体方案》[33]，在数据资源组织维度，不仅要关注政府公共服务数据，更将推动其与生产要素数据、科技创新数据、消费服务数据、贸易流通数据、供应链数据等各类数据融合应用。在协同业务模式方面，重塑党政机关运行机制，重塑党政机关与社会、企业的制度链接，重塑企业与企业、企业与社会多元社会主体的沟通机制，以“定准核心业务-确定业务模块-拆解业务单元-梳理业务事项-确定业务流程-明确协同关系-建立指标体系-汇总数据需求”的业务协同模型构建业务事项清单，量化部门职责体系。

4 结 语

政务数据协同工作的演进是政府数字化建设的实践表达，随着数字化建设，政府各部门数据协同工作从随机分散到成体系化，从信息专员设立到大数据局的成立，见证着电子政务的建设历程。本文对政务数据协同演进路径进行分析，基于共生理论和政务数据协同实际特征，从数据资源组织和业务协同模式两个维度构建分析框架。首先，梳理数据资源组织的演进路径分析框架。在资源层面，根据政府数据资源组织的演进特征与共生组织模式特征的对应映射，将数据资源层面的演进路径划分为分散、集中、上云和一体化四个阶段，即数据资源组织由散乱到集中，最终到体系化的过程。其次，梳理业务协同模式的演进路径分析框架。在制度层面，根据政府业务模式的演进特征与共生行为模式特征对应映射，将业务协同层面的演进路径划分为寄生、配合、共享和互惠四个阶段，即数据协同从最初嵌于业务活动之中，到最终成为与业务工作互惠互利，共同发展的独立的事项的过程。通过对政务数据协同的演进的梳理，勾勒出政府数字化建设的基本脉络。

基于对浙江省的案例分析发现，在政务数据协同建设的过程中，初期往往需要通过制度层面的改革带动资源层面的改革。首先改革业务模式，数据资源的组织模式而后随之进行适应性改进，业务与数据资源常出现不匹配状况，数据资源组织跟不上业务模式的改进速度。后期，数据资源组织的改革速度逐渐加快，与业务模式的改革齐头并进。观察资源层面的改进速度，结合当前数据前端技术的飞速发展状况，预期未来将由资源层面的进步，颠覆当前业务模式，推动业务模式改革，因此对于制度层面，不仅由当前社会需求带动改革，跟着需求跑，或将因技术进步而主动创造新的业务模式，创造服务需求。浙江通过“全方位-重塑”，或将由划分功能区块的部门共生体发展为弹性互联的新型共同体。

以浙江省为分析案例，验证了政务数据协同框架从数据资源组织模式以及业务制度改革两个层面梳理数据协同路径的演进，能够明确划分出各个发展阶段，并且刻画各个阶段的发展特征。可以进一步用于解析各个城市、区域的数据协同发展脉络，了解其在数据协同方面的建设状态和未来上升空间。从当前政务数字化建设状态看来，政务数据协同的最佳模式即为“一体化-互惠”模式，政府数据协同建设路径可以此为目标，推动数字资源组织和制度模式改革，实现政府数据协同的最优状态。但随着数字化建设的不断推进和深入，政务数据协同模式或将与经济、医疗等社会各方面相互融合，数据协同演进路径和分析框架也需随之优化和发展，引入更多元的维度进一步丰富理论框架。