新公共服务理论视域下大学行政管理的改进

饶鹏

[摘 要] 高校承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际合作交流五大功能，高校行政管理体系从宏观上决定了学校发展战略和方向，从微观上决定了五大功能的实现路径、方式和程度，高校行政管理水平的高低，对于学校日常教学、科学研究、后勤保障工作的开展起到了基础性和决定性的作用。高校具有显著的公共服务属性，承担相应的社会责任，高校的行政管理应当为学校实现公共属性提供支撑。新公共服务理论强调公益性、参与性和服务性，能为高校行政管理改革提供理论指导。文章通过对新公共服务理论的研究，探讨构建服务型的行政管理体系，提升管理效率和水平，不断提升高校发展内涵。

[关键词]新公共服务；高校；行政管理

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）23-0090-03

20世纪70年代末盛行的新公共管理運动强调简化办事流程，减少管理层级减少人员、引入竞争等，一定程度上降低了政府运行成本，提高了效率，但是其弊端也逐渐显现出来。新公共管理理论对效率过于关注，忽视了人的价值。其倡导的市场竞争、私营管理方式和顾客理念等价值观使得公平和民主被忽视。“美国学者哈伯尔和格林也对企业家政府模式进行了批评，认为该模式与美国政府的治理模式背道而驰，这种偏离会引起制度、法治、分配以及责任界定等传统的基本政治问题”[1]。针对上述问题，在对公共管理理论进行反思、批判和吸收后，管理学家登哈特夫妇提出了不同于新公共管理理论的新理论——新公共服务。新公共服务理论重视最大程度上保护和实现公民利益和公共利益，重视民主作用的发挥，强调服务意识和公民在公共事务中的参与作用，而不是仅仅注重提高效率。新公共服务理论的核心是民主、公民权和公共利益，主要包括以下基本观点。

（一）政府的职能是服务，而不是掌舵

新公共服务理论认为，过去政府广泛而又深度参与了社会各方面管理工作[2]，但当今时代各阶层利益和诉求多元化，公共政策的制定涉及许多利益关系的调整，政府在制定政策时需要平衡各方面利益。因此，政府从原来的直接提供者变成了协调者，角色从过去的管理者、掌舵者变成中介、裁判。

（二）公共利益是组织目标，非副产品

新公共服务理论认为，公共政策的制定必须以公共的、集体的利益为出发点，在实施过程中确保公共利益居于首位，而不能基于少数人甚至是个人的利益。政府应当建立对话协商的机制，确保公共政策的产生过程公平公正，让公民的社会福利均得到满足与实现。

（三）尊重人的价值而不仅仅是生产效率的价值

新公共服务理论认为，不能把重点放在控制或支配人的行为，而应当加强对人本身的重视，高度重视人的价值、利益诉求和对公平的强烈愿望，给予他们处理日常社会事务及协商制定公共政策等的渠道，以此来创造出更大社会价值。

新公共服务理论强调公益性，就共同的利益进行对话协商，确保公共利益处于主体地位，使得决策过程民主、公平、公正。高校决策应当重视师生利益，注重民主。

新公共服务理论强调参与性，重视公民参与政府决策过程，重视各个层次的利益和诉求，能广泛调动参与者的主观能动性和积极性。高校行政管理应当建立行之有效的沟通协调和议事决策机制，把涉及师生切身利益问题的决定权交给师生，最大程度地保护师生的共同利益。

新公共服务强调服务性，认为服务是政府首要职能，政府应当承担参与者和服务者的任务，高校行政管理应当更多扮演中介、裁判或者协调者的角色，从过度行政化、命令式的管理转变为在师生和管理部门之间进行沟通协调，为师生提供优质的学习生活条件。

（一）机构设置不合理

在管理体制和组织机构设置上，高校的行政管理呈现“科层化”特征，高校的学科建设、科研管理、人事管理、后勤保障等，都具有强烈的行政化色彩。与此同时，为了实现某项行政管理职能，通常做法是设立管理机构，配备相应行政人员，长此以往，导致机构不断膨胀，人员臃肿。一般来说，高校校级机关主要分为党群工作部门、行政事务管理部门、教学辅助机构和后勤保障机构四大类。而根据每所高校的规模大小和特点的不同，每类机构的数量略有差异，据统计，高校平均机构数达到了28个[3]，多的有近40个，组织机构设置比较复杂，同时，高校行政管理人数多，在教职工总数人中占比偏大。

（二）职能划分不科学

管理部门划分过细，职能分散，有时为完成同一任务需多部门参与，各部门往往站在自己的立场看问题，无形中大幅增添了沟通协同的工作难度，导致工作推进困难，行政管理工作效率低下。多头领导、多部门管理问题突出，导致程序烦琐，效率低下，如购买一般办公设备，在挑选阶段需要向招标采购部门申购，买回来后需要向资产管理部门报备，最后费用需要找财务部门报销。管理层次多，行政指令需层层下达，任务完成效果层层上报，导致上下级之间信息不对称，沟通交流不畅，影响工作开展。

（三）服务意识不到位

高校行政机关行政化趋势明显，在高校，教师职称评聘、管理干部职务晋升、教学科研资源分配、后勤基建项目的实施，都是以行政权力为主导的，行政权力渗透到学校日常管理和运行的每个环节，行政权力在各个领域作用的发挥，挤占了学术权力运用的空间，也挤占了教师学生民主权利在学校重要事项上的参与权以及决策权。同时，行政人员存在的官僚意识和作风，在涉及利益冲突的时候，往往会首先考虑到自身部门利益，而不是考虑全局利益或服务师生，有时甚至多个部门意见“打架”，让师生无所适从。在管理过程中，师生未能充分表达意见和诉求，通过充分发扬民主形成的决策不多，导致有些制度的制定不切实际，造成制度“空转”。有的管理者高高在上，仅通过召开会议、下发文件布置工作，同时又听不进不同意见，导致管理部门各自为政，自行其是，从而导致管理效率低下。

（四）晋升渠道不畅通

选人用人时，绝大多数情况下以上级的意见为主，对管理人员的考核评价指标比较单一，这样做虽然很多时候能提高效率，但是也会阻碍人力资源的合理安排，尤其是难以避免任人唯亲、裙带关系等不良导向。根据《公务员职务与职级并行规定》实行为职务与职级并行，解决了过去广大普通公务员“晋升难、待遇低”问题，解除了只有职务晋升才能提升工资和福利待遇的局限。但是却没有针对高校行政管理人员制定相应的管理规定，大多数管理人员只能通过职务晋升改善待遇，而领导职务受编制限制，导致大部分行政人员晋升困难，严重影响工作积极性。

（一）保障民主

要树立为师生服务的管理理念，要把是否有利于全校教师和学生作为制定各项制度措施，开展各项管理工作的出发点和落脚点。要落实民主监督各项制度，健全完善师生参与学校管理的体制机制，不断推动行政管理规范化、民主化。

（二）完善机构

实行大部制，将职能相近或联系紧密的部门合并，精简机构，明确职责，减少人员，降低人力资源和沟通协调成本。要对每一个岗位职责进行详细规定并进行考核，切实强化责任意识，杜绝各种推诿或者扯皮的现象发生。应当加强行政管理部门与教学、科研机构的联系，听取他们的意见，以高效的行政管理保护和促进教育教学、学术学术研究的发展。要完善部门之间沟通协作机制，必要时可通过建立工作专班、领导小组等形式打造工作团队，统筹各部门行政职能，在统一指挥、加强沟通、持续推进和监督落实等方面发挥作用。各部门要加强上下沟通，对工作中出现的各种问题要及时反馈，并根据实际情况提供可操作的意见和建议。要逐步形成管理制度的科学化和规范化，保证行政管理制度建设的透明度，将以人为本的管理制度实施到位。

（三）提升素质

通过学习相关原理和实践训练，不断提升管理人员职业技能和素养。注重人的长期发展和对潜能的开发，在实现组织目标的同时，完成对人的职业化能力提升。因此，加强对行政管理人员的培训就是一项重要工作，要通过系统的、科学的培训，不断提升行政管理人员的工作技能，以便有效应对变化、适应环境、提高工作效率，最终实现组织与个人发展的双赢。扩大管理人员选聘范围，选聘具有相应专业资质的人员从事对应管理工作，提升专业化程度。在教学科研管理岗位，应该从熟悉大学教学科研工作的教授中选聘，同时，担任管理者之后，他们的主要精力应该放在行政管理岗位上，应完成管理和专业技术两类岗位的工作目标和职责，并参加管理岗位考核，不能在原专业技术岗位担负过多具体的科研或者教学任务。非教学单位的管理人员要特别注意应聘者的管理经验和其对应岗位的专业知识。通过合理的制度设计，选拔适合的专业人才充实到高校管理岗位。

（四）適度放权

新公共服务理论强调服务性，高校行政管理行政权力过分集中在机关职能部门，人事、财务、物资等都由机关职能部门统一调配，大大小小的决策都由学校做出并监督执行，基层单位（部门）特别是学院只能被动服从和无条件执行，他们承担了责任却不具备相应权力，对许多本可以自行解决的事情都要行政管理部门批准，基层在执行具体决策过程中缺乏自由裁量权，不利于调动基层积极性，也会致使工作效率受到很大影响。要推进简政放权，把管理重心放在基层，赋予基层单位（部门）特别是学院的在教学科研工作中的主体地位，要制定简政放权措施的相关措施，把该放的权放到位、放到底，为基层在具体事务性工作上提供更多自由的空间，减少干预环节，提高管理效率，在确保行政权力下放的同时，也保证责任落实到位，形成层次清晰、权责明确、运行规范的行政管理组织架构[4]。

（五）完善考核

构建完善以能力和业绩为导向的考核体系，要针对每一个工作岗位，根据工作内容、岗位职责等进行分析和研究，明确岗位职责，制定职责清单。同时，要针对每项职责明确详细具体、可量化、符合实际的绩效目标，根据岗位职责任务以及绩效目标，全面考核管理人员的德、能、勤、绩、廉等表现。“德”方面，要考核政治品质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。“能”方面，要考核履职尽责的业务素质和能力，以及接受教育培训的情况。“勤”方面，考核精神状态和对待工作事务尽心尽力程度、责任意识和事业心等方面的表现。“绩”方面，要考核完成岗位任务质量和产生的积极效应等方面情况。“廉”方面，要考核遵守党纪国法、工作纪律、廉洁自律、克己奉公等方面的情况。科学设置考核指标，合理分配权重，加强考核结果及运用，把考核结果与奖惩机制结合起来，作为管理人员职务晋升、岗位聘任等奖励或者批评问责、扣罚绩效奖金等处罚的依据，严格治庸治懒，促进管理人员积极担当作为。

[1] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：北京中国人民大学出版社，2004.

[2] 张彩彩.新公共管理理论与新公共服务理论的比较[J].西安邮电学院学报，2010，15（04）：135-138.

[3] 孙启雯.公立高校校级机关行政管理工作优化研究——以上海市A高校为例[D].上海：上海师范大学，2017.

[4] 谢辉.美国公立大学行政管理组织架构分析[J].中国高教研究，2010（07）：53-55+57.