人民银行全面实施预算绩效管理工作的路径探索

王欢

摘要：随着全面实施预算绩效管理这一全新理念的提出，包含人民银行在内的各级管理部门纷纷加快预算绩效管理改革步伐，全面开展预算绩效管理各项工作，着力完善中央预算体系，推动资金使用效益不断提升。人民银行作为中央预算单位自实施部门预算以来，预算管理的发展方向与政府部门预算管理更具趋同性。本文从基层央行预算绩效管理的现状出发，分析其背后的原因，最后提出如何将预算绩效管理贯穿预算管理全过程。

关键词：全面实施 绩效管理 路径 探索

2018年9月1日，国务院出台《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，为搭建预算绩效全过程管理提供了理论支持。人民银行自2014年起对上年度所有项目支出（包含基建类支出和行政事业类支出）开展绩效自评管理工作，对整体项目支出开展绩效评价，评价体系、指标逐年完善，绩效管理工作初见成效。但是受制于机制建立、专业性等方面的原因，在预算绩效管理方面仍然存在一些问题亟待解决。

（一）事前预算绩效评估应用范围较小

事前预算绩效评估重点是为确定支出事项是否能够立项开展的活动。绩效评价既是对支出事项本身的事后评估，也是对预算事前绩效评估工作质效的检验，以发现项目效果与绩效目标之间的偏差，提高预算事前绩效评估工作质效。

现行的绩效管理工作，在绩效评价阶段工作力度较大，事前预算绩效评估工作几乎未开展或者开展流于形式，造成了预算资金的使用效果不高，真正需要资金的项目没有获得资金支持，预算质效不高。

（二）绩效自评指标体系有待优化

一是年度总体目标较为宏观。部分目标与基层行实际业务关联度低，加之预算责任中心对绩效目标理解度不够，年度总体目标完成情况综述时往往照抄照搬已经设置好的绩效目标。二是三级评价指标设置不够具体。由于预算绩效观念不强，预算责任中心在设计预算自评指标时，没有从实际的业务角度考虑，往往直接将总行的指导方案作为自己的绩效指标。

（三）绩效自评未实现预算资金的“全覆盖”

一是目前仅对项目支出开展绩效自评，未对基本支出和专项资金等开展绩效评价。尤其在严格控制三公经费等形势下，开展基本支出绩效自评工作对严管严控公用经费具有十分重要的作用。二是资金评价穿透方式单一。当前项目支出绩效自评按照科目归属开展，但实拨资金、专项资金，如外汇专项资金、征信专项经费等未纳入到绩效自评当中，按照现有评价模式不能够针对这部分经费的使用效益开展评价，无法衡量资金运用效果。

（四）科目设置不能完全满足业务发展需要

2014年起总行对履行人民银行职责关联度高、预算资金支持度大的业务支出单独设置了核算科目，并结合履职需求匹配了预算资金，如反假货币经费、发行机具运行维护费等。但随着业务发展针对履职中需要预算资金支持度较高的专项资金，如货币信贷、调查统计、金融稳定、金融消费者保护权益等，未设立专门的核算科目，无明确的核算依据。上述业务需要预算资金支持时，在公用经费或行政事业类支出科目中列支，因依据模糊、界限不清，导致会计财务部门在列支相应费用时因理解偏差存在执行困难，易导致串科目记账或因无明确列支依据而无法列支的情况发生。存在业务支出与预算资金支持不匹配的现象。

（五）绩效自评结果对资金运用效果关联度有待加强

一是绩效评价形式单一。大部分地市开展绩效评价工作仅仅是填制表格和撰写报告。绩效评价报告形式较为单一，对问题的分析没有触及根源，还停留在表面；预算责任中心预算绩效自评时，没有实事求是按照指标开展评价，而是以得满分、得高分为目的。导致绩效评价的目的没有达到；二是绩效监督工作作用仍需提升。绩效执行监控机制有待强化。定期动态监控机制未在基层行全面建立，对偏离绩效目标的项目没有进行及时跟踪，未采取有效措施。仍存在重预算资金的执行情况，而忽略产出和效果，监督、评估机制在项目实施过程中缺位。且绩效监管工作往往靠上级行来推动，监管的主动性、效率性不强；三是评价结果的应用有待进一步拓展。目前绩效自评结果应用仍处于探索起步阶段，绩效自评、绩效考核、结果公开、绩效问责等工作尚未规划，自评结果与经费核批关联度不高、实用性不强，对绩效的提升促进作用有限。

（六）相关人员绩效管理理念缺位

尽管会计财务部门是基层央行预算绩效管理的实施主体，但是负直接责任的却是预算责任中心。在实际工作中，预算责任中心的参与度不高。一是认为预算是会计财务部门的工作，与自己相关度不高，缺乏预算绩效管理的理念和意识。往往需要使用预算资金或者预算资金出现短缺时，才与会计财务部门沟通反馈，常常存在临时性资金的需求。二是认为预算即“要钱”，往往过于关注结果，而忽略了预算责任中心也要开展统计分析，进行预算的评估，项目开始后也未合理安排和控制预算的使用进度，缺乏绩效管理的主动性和专业技能。

一是美联储将人才培养作为年度绩效计划6大目标之一，每年的绩效报告对人员的素质提升进行详细的评估。并且在年度财务报告中，也开辟专门模块阐述人才培养方面的举措和成效；二是日本银行除非事先通过大藏省审批通过否则严禁会计科目之间调剂使用；三是德意志联邦银行实行独立审计师制度，即由一至两名管理委员会任命的獨立审计师审计年度会计报告；四是法国央行致力于预算的执行、控制和预算结果的公开；五是澳大利亚中央银行，构建科学合理的评价框架和体系，注重产出和成果的关联性。

（一）开展事前绩效评估

一是项目立项的必要性评估。其重点是项目的需求评估（需求分析）。主要目的是确定是否真的存在实施项目的需求。二是对绩效目标的合理性进行评估。项目绩效目标是判断项目实施是否成功，以及预算配置是否恰当的主要依据。三是实施方案可行性的评估。实施方案可行性评估的内容一般包括 ：项目实施方案、项目可行性研究及项目预算表。四是投入经济性的评价。通过将项目成本与效果联系起来进行比较，帮助决策者进行项目选择和资源配置。

（二）优化绩效自评指标

1.出台科学的定额标准体系。一是依据财政部、总分行的相关指导文件，参考各类历史财务数据，制定符合本辖区实际的预算定额标准。二是加强对各项支出成本的统计分析，掌握各项费用的固定因素及变动因素，通过固定定额、浮动定额以及动态调整等方式，合理测算出各项目的支出规模。

2.设置个性化自评指标。针对预算责任中心或项目特点，结合各级行自身的履职需求，经过充分的调查研究和科学论证，制定出符合部门职能及事业发展规划、具体细化、合理可行、符合客观实际的绩效目标。在绩效运行情况初期，可在绩效指标中留有空白指标模块，待绩效考核情况稳定，再建立完善的指标体系。

（三）结合履职需要增设核算科目

对需要预算资金支持度较高的，履行人民银行职责的业务支出，合理增设专门科目独立核算相关费用。如金融消费者权益保护支出、货币信贷专项支出、金融稳定专项支出、调查统计专项支出等科目，可通过发放问卷调查，了解相关部门业务总体规划情况，履职需要的预算资金匹配额度、执行方式等增设相应科目并明确核算依据。

（四）構建全过程预算绩效管理体系

1.将基本支出纳入绩效自评。对于人员经费、公用经费的绩效评价主要从服务职工、为职工提供良好的办公环境、为履职提供便利等方面开展评价，可以通过发放调查问卷了解职工的满意度，促进履职等情况。从而达到节约成本，高效使用资金的目的。

2.拓宽绩效评价穿透方式。开展专项资金绩效自评。对不在报表中单独列示的专项资金，如跨境人民币业务宣传费、辖区经济运行以及热点问题的调查研究费用、民间借贷及大型问题企业的监测费、开展相关征信知识宣传、外汇专项经费等，这些专项资金的使用效益体现在增强跨境人民币业务影响力、确保金融数据的准确性、强化社会公众风险意识和防范能力、提升广大群众诚信、保证支付系统运行、满足国际收支监测业务需要等方面。因此应当纳入绩效评价管理，按照其预算资金的投入、产出、效益等情况开展绩效自评。

3.开展预算编制绩效自评。一是比较预算编制数与实际执行数。设置本年预算数与本年实际执行数之间的差异和下一年度预算数与上一年度实际执行数之间差异的两个一级指标，设置金额和百分比2个二级指标，提高预算编制的准确度，增强预算编制的绩效。二是引入“累积变化”概念。跨多个会计年度比较预算资金的使用情况，如，比较2016—2020年实际执行的金额和2016—2020年的预算金额，综合分析预算资金的使用效率，提高监管水平。

（五）构建长效的跟踪、监督管理机制

一是会计财务部门应在年度预算执行过程中，采取跟踪管理、项目督查等多种方式进行绩效监测，而预算责任中心则应积极做好配合工作，加强与会计财务部门的沟通协调，及时校正偏差，增强执行效力，确保顺利实现绩效管理目标。二是提高绩效跟踪、监督水平。对于预算执行效果较差的项目及时校正，确保预算资金的使用进度和范围。三是建立反馈协调机制。基层央行的会计财务部门应及时向预算责任中心反馈绩效评估情况，对执行情况较差又不及时整改的部门，将适时调整或取消预算，提高各预算责任中心的责任感。四是加强预算绩效管理结果的应用。将绩效评价纳入部门年度考核，提高各预算责任中心参与绩效管理的主动性。

（六）构建“分工明确，各司其职”管理体系

1.加强顶层设计，全面实行预算绩效管理。全面实行预算绩效管理，提高履职服务水平，提出硬性要求建立预算绩效内控机制，以强化主体责任，有效管理预算资金。一是继续发挥矩阵式预算管理的组织协调作用，将财务和业务有机结合起来，详细分工，并把业务方面作为绩效管理的核心，做好绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理、评价结果应用及信息公开等工作。二是发挥会计部门的统筹职能，调动业务部门在绩效管理方面主体责任意识，加大培训指导力度，逐步帮助业务部门相关人员建立起绩效理念和绩效意识，共同提高预算绩效管理水平。三是业务部门应切实转变认识，不断强化绩效理念，针对个别业务部门认识不到位的情况，实行分级绩效管理，将绩效管理工作纳入到业务条线的年度工作计划，从源头上提升业务部门对绩效管理工作的重视程度，上下级联动共同做好绩效管理。

2.加大问责约束机制和信息公开力度。问责机制是调节行为的关键环节，绩效预算在调节支出行为方面具有节约成本、简化操作、增进反馈等优点。绩效预算的应用，有助于规范业务部门支出行为，促进财务支出制度化、规范化、程序化，要实现绩效预算，业务部门应对编制预算时定下的绩效目标有所承诺。如果没有问责约束，任何承诺都可能变成一纸空文。应明确绩效问责的方式方法和绩效公开的具体要求等，从考验业务部门执行能力的角度加强考核问责。预算绩效管理改革的核心理念是“花钱必问效，无效必问责”，如果不对部门花钱的绩效情况进行实质性的问责，这个导向作用就难以发挥，各个部门也不会真正重视起来。考核和问责是推进改革的重要手段，还涉及部门相关业务的开展，不仅上级部门要加大对下级部门的绩效管理考核，本级也要加大对所属部门的考核问责，使得绩效管理工作真正落到实处。

参考文献：

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作者单位：中国人民银行大兴安岭地区中心支行