企业能效虚标的行政规制研究

袁 天

（北京师范大学法学院，北京 100875）

一、问题的提出

人类在发展过程中，对于能源的消耗量巨大。如今随着环境的恶化，人们逐渐意识到能源的有限性以及节约能源的紧迫性，节约能源越来越受到重视。对于个人而言，在日常生活中可以通过绿色出行等方式节约能源；在政府层面，可以通过行政手段对能源的利用进行管理。我国的能源资源人均拥有量较低，为了满足我国经济社会的高速发展，利用能源资源应当更加高效。我国也设立了很多制度节约能源以及提高能源利用效率，包括能效标识制度、建筑节能制度等。在能效标识制度的实施过程中，存在能效虚标的现象，而法律对于这一违法行为规定的行政处罚的力度过低，导致目前企业虚假标注能效信息的问题仍然比较严重。比如，著名品牌奥克斯的产品的能效标识信息就被查出存在虚假标注的问题。企业不积极配合落实能效标识制度以及行政机关查处能效虚标行为的概率过低，也是能效标识制度存在的不足之处。企业能效虚标的行为会导致能效标识制度无法发挥其应有的功能，能效虚标现象的长期存在会削弱能效标识的权威性，因此，应当积极采取措施打击和消除企业的能效虚标行为。

二、能效虚标现象分析

1.能效标识制度

应对能源问题，除了在市场机制下采用一些激励措施，政府的规制性举措也同样必不可少。能效标识制度就是促进提高产品能效水平和节约能源的行政手段之一。能效标识制度主要针对电器等产品，美国以及日本等国家也实施了能效标识制度，能效标识也就是能源效率标识，通过在产品上使用从而体现产品的能效信息。能源利用效率越高，产生等量的产品或服务使用的能耗越少[1]。通过能效标识，一方面，企业为了在市场上获得竞争力会提高产品的能源利用效率，另一方面，消费者可以依据能效标识选择耗能低的产品，实现了节约能源。我国于2004年正式确立了能效标识制度。能源效率标准也逐渐完善，设立能源效率标准是为了节约能源和保护环境的公共利益，并且根据能源效率标准，确定能效分级等指标，这也是产品的能效标识上包含的内容。能效标识直观体现了产品的能效信息，因此，能效标准也是能效标识制度的核心技术依据。在我国能效标识制度的实施主要由行政主导，由行政主管部门公布实行能效标识的产品，并制定具体产品的实施规则，地方政府部门对地方上的企业备案的能效标识信息以及具体的实施情况进行监管。产品上使用的能效标识统一并且有相应的模版。企业和社会公众，可以在网上查询相关的政策法规和能效标准等信息，也可以方便快捷地下载产品的实施规则等文件。此外，随着社会的发展，互联网等信息技术被广泛应用。社会大众和新闻媒体的舆论在对能效标识实施情况的监督和促进中，也发挥着重要作用。借助舆论，能够使企业虚标能效的违法行为被广泛知晓，避免更多地用户和消费者遭受损失，也有利于监管主体及时介入调查和处理。对于看中名誉的企业，舆论监督也可以促进企业严格规范自身行为，遵守能效标识制度，诚信经营。能效标识制度近年来也取得了一定的发展，2014年我国开始实施能效“领跑者”制度，即以领跑者企业的能效标准引领其他企业，并提高领跑者产品的市场占有量。从而促进其他企业的产品能源利用效率向领跑者企业倾斜，促使企业开发和改进节能技术，同时淘汰能源消耗量较高的产品。

2.能效虚标产生的原因

能效虚标是指企业在其产品的能效标识上标注的能效信息并不是产品真正情况，而是夸大了产品的节能性能。格力举报奥克斯事件使得能效虚标的现象受到广泛关注，但是能效虚标并不是个案，而是长期并广泛存在于电器行业。企业使用虚假的能效标识，往往是为了体现其产品的能源效率高，耗能少的特点，从而吸引消费者，获得不正当收益。国家有关部门对产品进行抽检，对于数量巨大的产品，很有可能出现没有检测到不合格产品的情况，企业往往利用这一点生产销售不合格产品。如果提高抽检比例，一方面成本较高，另一方面国家有关部门可能无法承受大量的产品检测。这就导致了企业能效虚标的行为不容易被发现。我国在节能减排领域实行政府补贴政策，一些企业为了骗取节能补贴，也会虚标能效。并且企业进行能效虚标等行为违法成本低，也是企业虚标能效的原因。

3.能效虚标导致的后果

生产者进行能效虚标，则意味着生产者没有使其生产的产品的能源效率达到相应的能源效率标准，如果这些产品被消费者购买并使用，就会消耗大量能源，造成能源的浪费，无法达到节能的目的。在市场中，虚标能效的企业与其他严格遵守能源效率标识管理的产品一起竞争，扰乱了公平的市场秩序。能效虚标也是一种欺骗消费者的行为，消费者根据产品的能效标识进行购买，却没有买到相应的合格的产品和服务，此时消费者的合法权益会受到侵害。

三、完善打击能效虚标的行政手段

1.完善对能效虚标的行政处罚

根据《节约能源法》规定，产品上标注的能源效率标识应当准确，对于违反法律规定使用能源效率标识的，应当承担行政责任。《节约能源法》规定的行政处罚包括罚款以及吊销营业执照。在法律中设定的行政处罚应当保证过罚相当才公正，这一原则在我国《行政处罚法》中也有明确的规定。在行政执法中，对于存在自由裁量空间的，行政处罚的做出也应当符合过罚相当，这一要求也可以防止权力的滥用，减少执法的随意性。比例原则可以作为判断行政处罚是否过罚相当的方法。根据比例原则，行政主体进行行政处罚应当保证行政目标的实现，同时不能侵害到相对人的合法权益，并且行政处罚的做出是实现目的的必要手段。这也是为了实现私人的正当权益与公共利益的衡平[2]。行政处罚的功能一般以惩罚为主，而危害食品安全、污染环境等面向公众的行为会造成严重的危害后果并且有时很难或者无法恢复。因此，行政处罚的设定应当更具有威慑功能，从而预防相关主体从事违法行为，防止危害后果的发生[3]。行政处罚中的罚款是使违法行为主体丧失财产的处罚。对于企业的罚款，由整个企业承担，通常情况下，企业相对于个人，从事严重的违法行为的能力更强，财产状况也相对较好。在对能效虚标的行政处罚中，根据《节约能源法》的规定，如果对违法企业处以罚款，有一个五万元以上十万元以下的裁量区间，由行政机关在执法时根据违法行为的具体情节进行裁量后，决定罚款的数额。从法律规定也可以看出，对违法企业顶格处罚的罚款数额是十万元，存在处罚数额较低的问题，尤其是对于企业而言，交纳十万元罚款并不会对企业产生太大影响，企业也不会受到很大的损失。在格力举报奥克斯的事件中，宁波市市场监督管理局在经过调查后，认定奥克斯空调的能源效率标识上的信息与实际情况不符，对奥克斯处以罚款十万元并责令其改正。这里的罚款数额已经是顶格处罚，但是奥克斯年收入上亿元，十万元的罚款对于奥克斯而言，并不会使奥克斯感受到自身受到了惩罚，并且罚款数额低也很难起到预防的作用，奥克斯仍然有可能继续进行能效虚标的行为。此时的行政罚款，既无法达到对违法企业进行有效处罚的目的，也不能起到威慑和打击能效虚标的作用。企业在产品的能源利用效率上造假，不仅侵害了消费者的合法权益，更是对能源的浪费和环境的破坏，涉及公共利益，造成的后果十分严重。法律中对于能效虚标的罚款数额的规定，与能效虚标造成的危害程度不符，没有做到过罚相当，因此需要提高罚款数额。

立法中规定行政罚款数额的方法主要有以下几种。法律中规定罚款或者是将罚款数额规定为一个固定数值，或者是指将罚款设定为一个特定基数的某个倍率，或者将罚款规定为一个固定的数值区间[4]。采用某一基数的倍率的方式规定罚款，需要明确倍率的基准，通常依据的是违反法律规定的产品的货值数额，或是违法行为造成的直接损失等，并且为了认定罚款时有统一的标准，往往还需要规定具有可操作性的评估方法。倍率的方式更能体现罚款数额与违法行为造成危害的相关性。罚款数额是在一个固定数值范围内的规定方式，相对稳定，比较适用于罚款的基数不容易进行评估的违法行为，但是不能灵活适应违法行为的危害性的变化。相对于固定数值的罚款，规定罚款区间的做法具有两方面优势。一方面，不同的罚款数额可以对应不同违法行为的情节和后果；另一方面，规定罚款数额的上限和下限，可以引导相关主体在进行违法行为时选择会获得较轻处罚的行为，从而减损违法行为造成的危害。《节约能源法》对能效虚标行为罚款的规定是采用一个固定的数值区间方式。因为，违法企业销售能效虚标的产品的数量和违法行为造成的后果等不同，应当处以不同的罚款数额，所以，行政处罚的罚款应当规定数额区间，可以使违法行为与罚款数额相对应，因此，能效虚标的违法行为不适用固定数值的罚款方式。如果采用倍率式的罚款方式，一方面，倍率的基数难以确定。能效虚标行为的损害包括对消费者权益的损害以及对能源资源和环境的损害等，如果以违法行为造成的损失作为倍率的基准，会增加行政执法的难度。如果以企业所获得的不法利益为基数，由于企业不仅有销售产品的收益还可能获得一些政府经济优惠等，在计算时比较复杂，会导致执法成本的增加；另一方面，倍率的方式只能体现出罚款与单一变量的关系，无法涵盖违法行为中所有应当处罚的因素[5]。因此，《节约能源法》中对于能效虚标行为罚款的规定，可以继续采用固定数值区间的方式，同时提高罚款的下限和上限。罚款数额最低应从百万起罚，并且，根据违法行为情节和后果的轻重规定多个不同的数值区间，使违法企业受到与其违法行为对应的惩罚，并起到威慑的作用。通过提高罚款数额提高违法成本，也能预防企业在产品的能效标识上造假。在做出行政处罚时，应当根据违法行为和企业的财产状况进行裁量。

2.完善能效标识的行政监管体系

为了增强行政处罚的威慑效应，除了使惩罚更加严厉，还应当加大查处违法行为的概率[6]。行政机关在对能效标识的实施情况进行监管时，面对众多企业和产品，很难做到非常全面的监管，就会导致能效虚标行为被发现的概率并不大，也使得一些违法行为逃避了处罚。我国鼓励公众举报违法行为，对于能效虚标的行为，消费者等主体也可以进行举报。对于同行业竞争者的举报行为，存在的问题是由于有竞争关系，同行业竞争者的举报可能是恶意诋毁，因此不容易分辨举报的真实性。为了能够全面及时地处理能效虚标的违法行为，减少能效虚标造成的公共利益的损害，政府应当鼓励同行业竞争者互相进行监督，建立统一的平台接受举报，并适当奖励同行业竞争者做出的准确的举报行为，将举报作为行政机关在监管企业时获取线索的一种途径。格力公开举报奥克斯生产销售能效虚标的空调产品时，奥克斯对于格力的举报，认为格力属于同行业竞争者，既没有进行消费也没有进行监管的职能，因此，格力的举报属于不正当竞争行为。但是，同行业竞争者是能够有效监督能效虚标行为的主体，首先，作为同行，具有相应的专业知识，尤其是相比于消费者，更能够发现能效标识是否虚假。格力和奥克斯都从事空调行业，具有专业的鉴别能力和检测能力，能够检验产品能效标识信息的真实性。从事相同行业主体的举报准确度相对较高。并且作为同行竞争者，为了自身的利益，会更有动力监督竞争对手的行为。国家监督部门面对大量市场主体，可能会难以及时发现市场主体的违法行为，同行监督能够有效弥补这一不足。如果同行监督的过程中存在虚假举报行为，则可以通过认定为不正当竞争加以规制，并对虚假举报的企业采取一定的惩罚措施。比如，丧失一些获得经济优惠或者政府采购的资格，从而防止有竞争关系的企业之间为了削弱竞争对手的市场竞争力而滥用举报。

3.加强能效标识制度实施中的公众参与

企业虚标能效，大多数是为了获得经济优惠或者为了增加销量获得利润。此外，在我国能效标准、实施能效标识的产品目录和相关实施规则等，主要由行政部门主导单方面做出，导致一些企业对这些规则并不理解或者并没有能力达到行政机关的要求，这也是一些企业虚标能效的原因之一。因此，为了使能效标识制度更加有效的落实，应当加强实施过程中的公众参与，并保证公众参与不是形式上而是实质性的。政府应当积极听取企业和社会大众的意见，尤其是企业的意见，因为企业是遵守和实施能效标准和相关规则的主体。企业可以向行政机关提供自身产品的能源消耗等方面的信息、表达企业对制定的规则的意见以及阐述企业的利益诉求等。公众参与并不仅仅是行政机关单方面收集企业的想法，还应当包括行政机关与企业的互动，即双方对企业提出的信息和意见以及政府制定的规则和决策进行探讨交流[7]。为了避免过度增加行政机关的负担，对于不同企业提出的重复性意见，行政机关可以做出一个统一的反馈并公开发布。公众参与能够保证制定行政决策的程序上的公正，根据企业提供的信息，可以加强产品能源消耗数据的准确度，保证制定的能效标准和实施规则等不脱离实际，更具有科学性。通过企业与行政机关的互动可以最大限度的使企业与行政机关达成共识，企业可以理解相关标准和规则实施的原因和目的，也可以使企业意识到实施能效标识制度的必要性，从而有效预防企业在其产品的能效标识上弄虚作假，保证能效标识制度的顺利实施。

四、结语

能效标识制度是我国进行能效管理从而实现节能减排的重要手段之一，在电器市场中发挥着重要作用。目前，能效标识制度实施的过程中存在比较严重的能效虚标现象，应当提高对能效虚标行为的行政处罚力度，同时加强对能效标识制度实施的行政监管和公众参与，完善能效标识制度。通过能效管理，对能源行业主体的相关活动进行管理和监督，减少和消除对能源的浪费以及不合理利用，并保障能源供给的稳定。此外，应当利用媒体加强宣传，提高公众的节能意识，达到保护环境和节约能源的目的。