长三角生态绿色一体化发展示范区协同创新实践与思考

■文/张仁开 周小玲（上海市科学学研究所）

建设长三角生态绿色一体化发展示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。近年来，长三角生态绿色一体化发展示范区在推进区域协同创新方面取得积极进展，但也面临科技创新实力较弱、创新发展能级较低、协同创新机制约束较多等瓶颈和制约。进一步深化示范区协同创新，应以体制机制创新激发创新创业活力，以科技创新为核心带动全面创新，着力打造区域协同创新最佳实践区。

建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称示范区）是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出将示范区打造成生态友好型一体化发展样板，引领长三角一体化发展。创新是引领发展的第一动力，沪苏浙发挥各自优势、突出地方特色、聚集有限资源、强化协同联动，将示范区打造成为区域协同创新的最佳实践区和区域高质量发展的“创新增长极”，有利于带动整个长三角区域实现更高水平和更好质量的整体发展，进而为新时代全国实现高质量的创新发展提供长三角样板、创造长三角经验。

一、示范区概况及其协同创新实践

（一）示范区概况

2019年5月，中共中央政治局会议审议《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》时明确提出，要高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区。依据《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，示范区包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称两区一县），总面积约2300平方公里。其中，青浦676平方公里，吴江1092平方公里，嘉善506平方公里。示范区先行启动区660平方公里，行政区域包括金泽、朱家角、黎里、西塘和姚庄。

（二）示范区的协同创新实践

近年来，沪苏浙两省一市（以下简称两省一市）以示范区顶层设计为牵引，以加快构建区域创新共同体为目标，不断完善协同创新政策体系，营造协同创新环境氛围，吸引集聚了一批重大产业创新项目，推动示范区朝着协同创新最佳实践区和区域创新共同体迈出坚实的步伐。

（1）区域协同创新顶层设计基本成型。在战略规划编制方面，相继出台了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》和《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》，进一步明确了示范区的功能定位及发展愿景，为示范区构建区域协同创新最佳实践区提供了战略指南。

在管理体制方面，两省一市联合成立了示范区理事会，理事长由两省一市常务副省（市）长轮值；理事会下设示范区建设执行委员会，作为示范区开发建设管理机构。目前，执委会共有35位工作人员，全部由两省一市通过广泛遴选和竞争选拔产生。

在开发机制方面，2020年8月，成立了长三角生态绿色一体化发展示范区开发者联盟，中国长江三峡集团、阿里巴巴集团、华为技术有限公司等12家行业巨头、高校院所成为联盟创始成员单位，助力长三角更高质量一体化发展。

在科技创新合作机制方面，两省一市科技管理部门建立了“1+3”的科技联合攻关机制，其中“1”是指由上海市科技行政管理部门牵头，“3”是示范区内两区一县的科技管理部门。

（2）一体化创新发展政策措施持续优化。2020年7月，两省一市联合发布《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》（以下简称《支持政策》），围绕改革赋权、财政金融支持、用地保障、新基建建设、公共服务共建共享、要素流动、管理和服务创新、组织保障等8个方面，提出了支持示范区建设的22条具体政策措施。在创新协同发展方面，《支持政策》明确提出，推动示范区内科技创新券通用通兑，探索“揭榜制”科研项目立项和组织机制。统一相关职业资格考试合格标准和职称评审标准，推进专业技术任职资格和职业技能等级互认。加快推进外国人工作、居留“单一窗口”建设。完善企业自由迁移服务机制，优化生物医药全球协同研究用对照药品的进口流程，允许示范区内医疗器械注册申请人委托长三角医疗器械生产企业生产产品等。

（3）一批重大产业创新项目相继落地。上海西岑科创中心、青西金融产业园、国家技术转移东部中心汾湖分中心、长三角数字经济创新基地嘉善国际创新中心、博洛尼天空之城、北斗长三角综合集成应用服务示范工程等一批重大产业、技术创新项目和创新平台相继落户，为示范区加快建设协同创新最佳实践区奠定了坚实基础。其中，上海西岑科创中心的华为青浦研发基地项目预计总投资近100亿元，将导入3万名科技研发人才，打造成为全国乃至世界范围内具有领先地位的研发中心。

（4）跨区域创新合作氛围更加浓郁。两省一市科技、产业部门聚焦示范区建设，开展了多维度的科技创新一体化先行先试，在示范区内营造协同创新的良好环境氛围。一是联合出台了长三角一体化发展示范区产业指导目录和产业准入指导意见，作为三地统一投资管理、引导投资方向、合理配置资源的重要依据。二是在示范区推行外国人工作、居留证件办理的并联模式，示范区执委会联合两省一市科技部门发布《长三角生态绿色一体化发展示范区外国高端人才工作许可互认实施方案》，实行外国高端人才统一互认措施。三是在示范区内开展长三角科技创新券的通用通兑先行先试，推动示范区内的企业跨区域更加便利地享受长三角的科技服务和科技资源。

二、示范区建设区域协同创新最佳实践区的基础优势

示范区地理区位独特、生态环境优良，再加上国家战略的赋能推进，具有建设区域协同创新最佳实践区的综合优势。

（一）国家战略优势

在省市毗邻区域共建示范区是推进长三角一体化国家战略的突破口和关键举措，党中央、国务院高度重视。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》专设一章对示范区建设的定位、功能及重点任务进行阐述，并明确要求示范区“建立技术创新成果市场交易平台，制定统一的成果转移转化支持政策，实现区内技术创新成果转化的市场化配置”。《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》提出要“依托优美风光、人文底蕴、特色产业，集聚创新要素资源，打造国际一流的产业创新生态系统，构建更大范围区域一体的产业创新链”，打造“绿色创新发展新高地”。《国务院关于长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的批复》要求国务院有关部门和两省一市按照职能分工，在政策实施、体制创新、项目建设等方面，加强指导和支持，协调解决示范区建设中遇到的困难和问题。

（二）生态环境优势

生态绿色是示范区的基底和本色，也是示范区建设协同创新最佳实践区的最大优势。示范区内的两区一县自古以来就是“江南水乡”“鱼米之乡”的代表性区域。区域内生态良好、湖荡密布、水网交错，生态用地占比达68.9%，绿化覆盖率超40%，拥有400多个自然湖泊，水面率达18.6%。其中，作为示范区地标的淀山湖总面积62平方公里，西承太湖来水，东与黄浦江、吴淞江相通，是上海最大的淡水湖泊和重要的水源地。淀山湖地区有大小河道860条，传统村镇星罗密布，风景优美、水产丰富。同时，整个示范区内汇聚了7个国家历史文化名镇，既有小桥流水、长街曲巷、粉墙黛瓦构成的水乡风貌，也有文人墨客、吴侬软语、书香诗韵造就的江南文化，是长三角的“最江南”。

（三）地理区位优势

两区一县属于长三角城市网络的重要节点，位于长三角区域网络的黄金三角，地理区位优势独特。一是“黄金三角”。示范区位于上海、苏州和嘉兴的交界处，两区一县地缘相近、路网相通、水道相连，距三市市中心均约60公里，属于典型的“吴根越角”和“黄金三角”。二是“节点城市”。示范区处于长三角腹地，是上海、杭州、苏锡常三大都市圈的节点城市，东邻虹桥交通枢纽，距离硕放、浦东、萧山三大国际机场的车程均为1～2小时，具有承东启西、东联西进的枢纽作用。

三、示范区建设区域协同创新最佳实践区的瓶颈障碍

（一）科技创新实力较弱

示范区科技实力整体偏弱，在创新要素集聚、创新基础氛围等方面存在较多短板。一是高端创新机构不足。两区一县虽然拥有清华长三角研究院、东华大学苏州纺织产业研究院、上海北斗导航创新研究院等研究机构，但总体缺少一批有研发实力的科研院所和研究型高校。二是高层次人才缺乏。与周边的昆山、嘉定等地区相比，两区一县的高端人才资源明显不足。三是研发投入较低。青浦区全社会研发投入强度不仅大大低于上海市平均水平，甚至低于全国平均水平。吴江区和嘉善县的全社会研发投入占比也分别低于所在的苏州市和嘉兴市的水平。

（二）创新发展能级较低

与上海、苏州、嘉兴等中心城市相比，两区一县的城市化水平、创新产业发展能级相对较低，特别是科技创新与当地产业发展的融合度还需提高。一是传统产业占比较大，科技含量偏低。如木业家具产业在嘉善县、电梯制造业在吴江区都占有较大的比重，青浦区的传统物流产业也是重要的主导产业之一，未来转型升级压力较大。二是产业创新基础环境有待改善。示范区内国家级科技园区和众创空间较少，科技孵化能力偏低，服务产业的特色功能型创新平台较少。三是产业创新主体实力急需提升。如青浦区高新技术企业478家，不到毗邻嘉定区的一半；而嘉善县的国家高新技术企业仅177家。

（三）协同机制约束较多

一是宏观管理体制不健全。尽管示范区已建立“决策层（理事会）、执行层（执行委员会）、运作层（开发公司）”三级运作机制，但是合作的深度和力度还不够。二是市场机制作用发挥不充分。跨区域的技术市场、人才市场发育不健全，行政壁垒对市场一体化的约束较大，导致创新要素跨区域流动不畅，科技成果异地转化受阻，各地在追求本地发展利益时，容易减弱成果转化的动力，甚至出现阻止本地创新成果向外转移的倾向。三是社会促进机制薄弱。从示范区两年多的具体实践来看，仍然是政府唱主角，社会组织（协会、中介机构等）的力量难以展现，行业协会和科技社团受制于行政壁垒和相关规定难以跨省、市开展服务和活动。四是利益共享机制未建立。由于现行税收和政绩考核制度存在税收与税源背离等问题，地方政府难以突破各自为阵的限制，如果没有合理的利益共享机制，很难鼓励本地创新资源向其他地区转移。

四、示范区建设区域协同创新最佳实践区的思路建议

建设协同创新最佳实践区，要以开放协同集聚高端创新资源，以体制机制创新激发创新创业活力，以科技创新为核心带动全面创新，着力打造跨区域协同创新发展新引擎。

（一）健全共享型创新协同机制

聚焦规划制定、资源共享、创新治理等关键环节，加快构建政府、市场、社会等多层次、多领域的实质性合作机制，形成共同推动区域协同创新最佳实践区建设的强大合力。

一是规划引领机制。联合制定《长三角生态绿色一体化发展示范区科技创新“十四五”规划》，抓紧启动基础研究、科研设施共享、重点产业技术创新、科技人才、科学普及、科技园区合作以及知识产权服务等专项规划的研究和编制工作，以规划为引领，加快构建和形成针对各个学科、各个产业技术领域以及各个专项工作（如大型科学设施共享、科技园区联盟等）的一体化实践方案。

二是投资促进机制。完善公共财政科技投入模式，提高财政科技投入的协调性、针对性和实效性。两省一市应相互开放科技计划，优先支持示范区内的高校、科研院所和企业跨区域申报科技项目。同时，积极争取国家科技部支持，吸引社会资本参与，共同设立长三角一体化示范区科技创新专项基金，定期发布项目指南，对示范区内的重大科技项目和共性技术进行联合研发。

三是市场主导机制。充分发挥市场机制的主导作用，“相信市场，培育市场、完善市场”，通过一体化的产业布局与制度创新，完善科技资源跨区域配置机制，打破市场壁垒，加快构建有利于产业创新要素自由流动的市场体系。

四是社会参与机制。探索在示范区内联合建立各种专业技术协作组织，协调解决跨区域产业技术整合中出现的技术、经济、财务和法律问题。加大示范区内科技创新领域非政府组织和科技社团的支持力度，充分发挥其在搭建对话桥梁、缓解纠纷、募集社会资金、开展科普宣传教育等方面的作用。

（二）集聚高能态创新创业主体

紧扣国家科技发展战略，面向未来高技术更新换代和高新产业发展需求，加强国家级科技创新资源在示范区内的布局。

一是加快布局重大科研创新平台。两省一市应共同争取国家支持，聚焦生态环境、人口健康、传统文化等优势领域，在示范区内建设一批重大科研基础设施平台，构建多学科交叉、多功能集成的创新平台体系，集聚国内外高端创新资源，加快共性技术、核心技术突破与成果转化，带动整个长三角一体化创新发展。

二是共建一批高端创新机构。鼓励复旦大学、同济大学等国内著名高校联合世界知名大学在示范区内建设国际化大学。支持国内外知名高校、科研院所或跨国公司研发机构在示范区内建设新型研发机构或分支机构，引进集聚契合示范区产业技术创新需求的大院大所。吸引跨国企业在示范区内设立总部型、功能性机构，汇聚一批高成长性总部企业。支持大型企业集团建设创新中心和孵化园等。

三是共同搭建长三角高层次科技人才交流平台。以汇聚全球创新资源为目标，加强高层次人才支持政策的统筹协调，出台示范区招才引智专项支持政策，逐步突破国内外专家参与示范区建设的政策制度障碍。统一人才评价和认定标准，建立健全长三角高端人才定价机制。加强跨区域户籍制度改革在示范区先行先试，形成人才流动使用和流动培养机制。

（三）培育世界级产业创新集群

牢牢把握科技革命和产业变革大趋势，以“高端切入、全面突破、超前布局、引领未来”为基本思路，逐步构建以新兴产业为核心、未来产业为先导、高端服务业为支撑的创新型产业体系。

一是培育人工智能产业集群。适应数字化转型趋势，以华为等企业研发基地建设为契机，进一步吸引国内外相关领域的顶尖研发机构，开展物联网、大数据和人工智能等技术基础软硬件和装备的研发，支撑我国新一代信息技术产业体系的建设，创建中国人工智能经济先发地。

二是打造生态绿色产业集群。按照集约、智能、绿色、低碳的总体要求，以满足提供高质量生产、生活环境为目标，推动绿色、智能等技术在城市建设、公共服务和社会治理等领域的创新应用。全力推进水域生态环境保护与综合治理、湿地修复、大气环境综合治理、土壤治理等关键技术研发与推广应用，打造绿色低碳、智能高效、宜居宜业的未来城市和绿色产业社区。

三是提升科技文化产业创新集群。促进科技与文化深度融合，结合示范区内水乡古镇特色和科普、旅游资源，建设一批科普教育基地，打造以观察体验、实验操作、培训拓展为一体的科技研学夏/冬令营；为传统工艺融入科技元素，为文化注入创意基因，沿水系、环湖区发展特色文创园区、培育特色品牌。

（四）完善一体化区域创新生态

以长三角更高质量一体化发展的科技需求为导向，突出科技创新政策的区域性、科学性、实效性和开放性，建立健全区域科技创新政策体系，充分发挥各方科技创新的优势，有效集成科技创新资源，促进科技创新资源优化共享，以区域化、体系化的创新政策保障整个区域创新能力和产业竞争力的持续提升。

一是强化政策衔接。统一政策标准，推动高新技术企业、创新创业型人才、创新功能型平台、科技成果转化、研发创新基地等方面的资质互认，促进人才、资金、创新要素无障碍流通。建立健全科技创新、公共服务等方面财政资金的区域结算机制，为区域性政策落实创造条件。

二是联合优化营商环境。进一步推进商事制度改革，全力推进跨区域“一网通办”，在登记注册的全程电子化、“证照分离”改革等方面实现“减证便民”和“简证放权”，为企业“准入”“准营”提供便利。根据未来经济形态和创业发展趋势，以创业者为核心，整合创意与市场需求，应用新理念、利用新技术、开创新模式，建立零成本、零门槛、开放式创业机制，打造覆盖创业全过程、全链条、高效率的创业服务体系。