黑龙江省民营快递企业政府监管问题研究

王曙光 赵凯欣

(哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028)

一、民营快递企业的科学内涵及其基本特征

1.民营快递企业的科学内涵

国内外对快递含义的认识不一，如联合国将快递释义为：由快递公司提供的，除邮政普遍服务外的，适用一种或多种交通方式收取、运输、投递信函及中小包裹的服务。我国《快递市场管理办法》2013年将其界定为将信件、包裹等物品按在封装上标明的地址，寄递给个人或单位的活动。

本文认为，快递是指快递公司受寄件人委托通过一种或多种运输方式完成快件揽收、中转、运输和派送等环节而实现的寄递服务；按其寄达范围，可分为国内异地快递业务、同城快递业务和国际快递业务。民营快递企业是指由民营企业负责的快递寄递服务的企业。1993年我国第一家民营快递企业(快意达)成立，经过20余年的发展，我国目前民营快递企业主要包括顺丰速运和“四通一达”(圆通、申通、中通、汇通、韵达)等。

2.民营快递企业的基本特征

第一，快捷性。随着快递企业的不断发展壮大，在确保快递服务安全的前提下，快递的运输速度逐渐成为衡量快递服务质量好坏的重要标尺[1]，而快捷性成为民营快递企业核心特征之一，也是其区别于传统邮政业和物流业的主要标志之一。

第二，服务性。快递企业作为新兴现代服务业的代表之一，而有别于传统邮政业不提供上门服务、工作时间较为固定和营业网点较少等特征，尤其是民营快递企业更能普遍提供上门服务，且服务方式灵活多样。

第三，区域性。2019年我国东部、中部、西部地区快递业务量和业务收入占比，分别为79.7%、12.9%和7.4%与80.2%、11.3%和8.5%，可见东部地区明显优于中西部地区，反映了我国区域民营快递企业发展的不均衡性。

第四，集中性。民营快递企业的快递量高峰主要集中在节日和特殊季节，如“双十一”“双十二”等和每年第四季度至第二年春节前，民营快递业务量会迅速增至平时的数倍，甚至有的快递公司只靠“双十一”就能有平常一年的快递量。

二、黑龙江省民营快递企业政府监管的总体状况

1.民营快递企业的发展状况

(1)民营快递企业的数量。截至2019年年底，黑龙江省在册规模以上民营快递企业共计505家，其中哈尔滨市、齐齐哈尔市和佳木斯市位居全省前3位，分别拥有民营快递企业175家、48家和41家，累计占全省民营快递企业数量的52.2%，但省内自主发展并形成规模的民营快递企业数量为零，均是由省外快递企业在该省建立的分公司。从民营快递企业法人企业在该省设立的分公司情况看，全省共有民营快递企业分支机构2947家，其中国内快递企业和外资快递企业分支机构分别为2945家和2家；从民营快递企业业务量完成情况看，该省民营快递企业业务量3.5亿件，仅占全国(635亿件)的0.6%；从民营快递业务收入情况看，全省快递业务收入60.3亿元，仅占全国(7498亿元)的0.8%。

(2)民营快递企业的模式。目前，黑龙江省民营快递企业主要有三种运营模式。一是独立运营模式，即由快递公司自行负责全部或部分业务，具体可分为加盟模式与直营模式，前者以中通等中小快递公司为代表[2]，而后者主要是成熟的快递公司，以顺风和京东等企业为代表。二是联合运营模式，即多家快递公司通过签订盟约而开展业务。该模式一般适用于为扩大物流服务区位而实施长期联盟运营的中小型物流公司，这在一定程度上推进了快递行业的发展，但受联盟的各公司可控物流资源有限和联盟覆盖的区域范围有限等因素的制约而存在一定局限性[3]；三是供应链运营模式，即快递公司通过与供应链的核心企业签订快递物流业务合作契约，承接供应链快递业务的运作模式。该模式能缓解民营快递企业上下游信息不畅通、订单跟踪不及时和效率低下等问题，但其易受市场环境变动的影响。

2.民营快递企业政府监管状况

(1)市场准入监管。该类监管侧重于对民营快递企业进入市场前资格审批的监管，通常以直接干预为主。根据我国《邮政法》第51条规定：经营快递业务应依照本法规定取得快递业务经营许可，未经许可任何单位和个人不得经营快递业务。黑龙江省邮政管理局积极落实主体责任，强化行政许可审批管理，严把材料审核关，定期开展快递业务经营许可专项规范清理工作，对全省独立法人企业及分支机构进行核对，检查快递业务经营许可证及分支机构名录载明的信息与许可系统登记信息、企业实际信息等情况是否一致。例如，2019年该省行政许可申请总数为436件，受理280件，予以许可127件，不予许可153件，注销许可的总数为50件，规范了民营快递企业的市场准入管理。

(2)运行安全监管。黑龙江省政府对于运行安全监管主要依据《邮政法》《禁毒法》和《反恐怖主义法》等法律法规对民营快递企业开展运动式专项执法检查，即由各级邮政管理部门定期或不定期开展专项监督检查或联合多部门开展联合检查，快递企业按照要求接受检查和监督，并完成其指定的管理工作。如对民营快递企业开展安全生产、消防安全、重大活动和疫情防控等专项安全生产督导检查[4]。通过检查民营快递企业“三项制度”(实名收寄、收寄验视和过机安检)的落实情况，进一步推进实名收寄信息系统推广与应用工作，督促快递企业配备必要的安全检查设备和严格遵循快递企业使用操作安检机流程，以消除行业安全生产薄弱环节，为广大寄递用户提供更加优质安全的寄递服务。

(3)服务质量监管。黑龙江省各级邮政管理部门针对民营快递企业存在的暴力分拣、投诉赔偿和违规收费等问题，严格执行“不着地、不抛件、不摆地摊”相关规定，加大执法力度。即暗访组对快递末端网点进行随机暗查和清理整顿，对不按规定整改企业从重处理，遏制和杜绝违规收费行为的发生，确保快递末端服务违规收费清理整顿工作有效开展和快递服务质量持续优化；开通消费者申诉电话“12305”和申诉网站，如2019年下半年黑龙江省快递业共收到消费者申诉2465件，其中快件延误、丢失短少、损毁和投递服务分别占申诉总量的33%、23%、20%和13%，通过畅通广大消费者申诉渠道，督促民营快递行业严格遵循省政府关于民营快递企业的相关管理规定，切实提高民营快递行业的服务质量。

三、黑龙江省民营快递企业政府监管的问题分析

1.民营快递企业法律法规尚不完善

黑龙江省民营快递企业发展主要依据我国《邮政法》《快递暂行条例》等法律法规，其法律解释和实施细则存在一定的不足。诸如，庞大的小规模市场主体加大了政府监管难度，《邮政法》第52条规定：申请快递业务经营许可证的企业法人在省、自治区和直辖市范围内经营的注册资本不低于人民币50万元，跨省、自治区和直辖市经营的注册资本不低于人民币100万元。但随着工商登记制度的改革，注册资本只需认缴即可注册，无最低认缴限额，也无需《验资报告》，导致很多“夫妻店”“代理点”等小规模市场主体进入快递市场，给政府监管带来了巨大挑战；设备投入和从业人员资格等法律法规仍不完善，如只对监控设施和消防设备做了具体规定，而对其他必要的安检设施和快件处理设备要求不明确；对现行从业人员从业资格规定较为宽松，如办理同城快递业务、国内异地快递业务和国际及港澳台快递业务的从业人员持证比例分别为不低于30%、40%和50%。

2.民营快递企业安全监管浮于表面

黑龙江省民营快递企业安全监管浮于表面，主要表现有二。其一，安全监管手段单一。如政府邮政管理部门主要依据现场抽查方式对民营快递企业进行安全监管，而对当下流行的营业场所业务量与包裹较少的快递上门服务业务现场抽查较为困难，且受监管人员数量和素质限制，部分监管人员难以实现实时追踪快递网点或企业快递业务是否存在违法行为，严重影响了政府监管效果。其二，“安全三项制度”落实不到位。监管人员在安全监管过程中常遵循常规化的监管方法，以致政府监管浮于表面，如以快递过机安检为例，监管人员常常从迎接检查开始快递企业便做好准备，临时启动安检机器，调用其他岗位人员站上操作台，对传送带上的快件逐一查验比对；在检查营业网点收寄验视过程中，网点从业人员临时拿出提前备好的操作设备按要求开箱验视、包装、检查运单内容，并要求寄件人出示本人身份证件原件进行核实，而监管执法人员离开后恢复原貌，使监管流于形式。

3.民营快递行业服务标准有待统一

随着“互联网+”行动计划的不断推进，丰巢科技的智能快件箱、菜鸟驿站的专业末端收投服务、闪送的众包即时直递业务等新兴快递模式的兴起，为民营快递企业发展带来了机遇，但也给政府监管带来了诸多挑战。诸如，民营快递行业覆盖范围较窄，在快递服务国家标准中将快递业务界定为在承诺的时限内快速完成的寄递服务，而“闪送”等众包即时递送业务是否属于快递业务，是否应由邮政管理部门统一监管目前尚无明确规定，当出现货品损坏和丢失情况需要投诉时，邮政管理部门常以此类配送非“物流快递”范畴为由，以致消费者申诉困难，合法权益受到严重威胁[5]；民营快递企业管理规定滞后，国家标准规定的快递服务以“先验货、后签收”为基本准则，但目前黑龙江省智能快件箱业务与该规定直接背离，将收件人从自智能快件箱中取出快件视为签收，而相关法律法规对消费者权益保护方面尚无新的规定，以致一旦包裹出现破损等问题消费者追责困难。

四、强化黑龙江省民营快递企业政府监管的建议

1.优化民营快递企业法律法规体系

黑龙江省应在遵循国家《邮政法》《快递暂行条例》等法律法规的基础上，进一步优化民营快递企业的法律法规体系。一是完善市场准入规定。对资金不充裕、抗击风险能力弱的民营快递企业，邮政管理部门可在企业提交许可申请时要求出具资产评估报告，待其符合市场准入要求时发放许可证，提高快递企业市场准入度，以保证民营快递企业拥有的资金和较强的抗风险能力，以优化黑龙江省快递市场的营商环境。二是建立设备实地审查制度，细化设备核查质量标准。如组织邮政管理部门实地审查企业消防设施、监控设施、安检设备和快件处理设备是否符合安全标准，有无安全隐患，对达不到行业安全标准的快递企业告知整改意见，直至快递企业符合条件时再发放许可证书。三是规范从业人员资格管理，逐步提高同城快递业务、国内异地快递业务和国际快递业务的经营门槛，积极引进专业技术管理人才，促进职业资格评定与企业用人制度的有效衔接，全面提升快递人员的职业素养和业务能力。

2.健全民营快递企业安全监管机制

黑龙江省政府部门健全民营快递企业安全监管机制的举措主要包括两个方面。一是建立企业信用评级制度，即按照快递企业的信用情况划分等级，以确定政府监管频次，以快递企业社会责任履行度和消费者满意度作为重要参考指标。如在抗击新型冠状病毒肺炎疫情中对顺丰速运、京东物流等为全国各地驰援武汉等地的疫情防控物资提供公益运输服务，开通救援物资的特别通道，全力保障疫情防控物资运输的快递企业高质量服务质效。二是完善分级监管制度。在企业信用评级基础上，对民营快递行业实施分级监管，如对评级高的快递企业可给予一定的物质和精神奖励，鼓励继续合法合规经营，而对评定等级低的企业加大安全抽检力度与频次，及时排除安全隐患；此外，也可对快递安全监管风险事项实施分级管理，即根据“双随机”抽查结果，减少可控风险事项的抽检频次而加大重大安全风险事项的抽检频次和监管力度，以最大程度发挥政府部门对民营快递企业的监管职能，提升“精准监管”水平。

3.加快统一民营快递企业服务标准

针对民营快递企业服务标准不统一的问题，黑龙江省政府部门应在完善民营快递企业法律法规的基础上，建立健全民营快递企业服务标准。一是扩大民营快递企业的业务范围，将较为成熟且共识性较强的快递新模式纳入到民营快递企业的业务范围。如“闪送”类即时直递业务长期以来处于监管空白区域，不利于快递行业发展和风险控制，而即时直递业务虽在寄递环节和对象上与传统快递业务有所差别，但其本质上符合快递基本特征，应将以上述两种快递业务为代表的新兴快递模式纳入民营快递业务范畴，由邮政管理部门进行统一监管。二是逐步细化和更新民营快递企业相关业务规定，对不同类型快递业务的处理场所实施差别化管理。如对基本不存在分拣、转运等处理环节的即时直递业务，应放宽其经营场所和设施条件限制；而对菜鸟驿站和智能快递柜的签收环节应细化其“先验货、后验收”相关规定，以弥补监管漏洞，在充分尊重消费者选择权的基础上，规范签收流程，规避快件投递纠纷。

五、结语

近些年来，国家相继颁布了一系列快递相关法律法规，黑龙江省也结合本省实际于2001年制定了《黑龙江省邮政条例》，但伴随民营快递市场发展模式的升级和监管范围的不断扩大，政府监管模式也应随之不断更新与完善，否则极易出现监管脱节的现象，只有顺势而变，及时调整，才能保证监管落在实处，实现政府、企业的共赢。随着生活水平的大幅提升，民营快递企业所扮演的角色愈发显著，已经渗透到人们生产生活的方方面面，而民营快递企业的政府监管则稍显迟滞，这不利于民营快递企业在迅猛发展的市场中进步，同时也不利于政府监管行为的改善。本文系统地分析黑龙江省现阶段存在的法律法规尚不完善、安全监管浮于表面、服务标准有待统一等问题，提出了优化民营快递企业法律法规体系、健全民营快递企业安全监管机制、加快统一民营快递企业服务标准等建议，以期黑龙江民营快递市场政府监管模式更加完善。民营快递企业是链接政府行为与人民生活的桥梁和纽带，因此我们要将其看作一个有机整体，政府作出部署，企业负责落实，用户进行反馈，形成良性监管机制，共同促进黑龙江省民营快递企业的发展，推动黑龙江省民营快递企业政府监管工作的进一步落实。