中西部传统工业城市人才政策优化研究

王静静 谢绥萍(通讯作者)

(内蒙古科技大学经济管理学院，内蒙古 包头 014010)

一、文献研究

1.人才和人才政策

关于人才的定义，中外学者有不同的讨论。普遍来讲，人才定义中主要包含以下三方面内容：一是在特定技术领域中，具有高能力或高技能；二是人才创造或创新活动是其能力或技能的主要体现；三是其劳动对社会具有重要价值。拥有高能力和高技能是人才的基本特征。2003年国务院颁布的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》文件，对我国企事业人才进行了分类，主要包括以下几类：党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才。其中，高层次人才包括中高级领导干部、优秀企业家和各领域高级专家等。在赵国钦等(2018)研究中分析了2017年以来37个城市人才引进政策，政策文本中提到的高频率人才引进对象分为：高校毕业生、高端人才、本省回归人才、海外高层次人才和科技人才。其中高端人才又包括：国际国内科技奖项获得者或团队、“两院”院士、国家级人才支持计划专家，或者国家实验室科学家等。本文主要研究的对象为这里所指的人才政策中普遍提到的高端人才。政府通过人才政策和措施可以提高一国或地区人才资源总量，提高人才素质和效能。

2.人才吸引的基础理论

人才流动理论认为，一个区域可以通过人才政策和教育途径改变本区域内人才数量、类型，优化人才结构，提升人才的素质；期望理论基于人们的动机行为，为不同激励方式的使用提供了理论依据。人力资源管理是帮助组织获得人才竞争优势的重要方法，它表现为对组织有意义的一系列人力资源政策，相对于资本和技术，获得高技能和高素质的人才更不容易。人力资源管理关注人才的存量和流量，研究如何引进、配置以及人才的流动，激发人才的才能发挥，使地区人才价值发挥实现最大化。

3.研究现状

由于高层次人才的稀缺性以及对经济发展的重要性，成为人才研究中的一个重要领域。国内学者研究主要关注了如下几个方面：(1)对不同时期的人才政策特征研究，如黄萃等(2015)研究了不同时期科技创新政策关注的主体，认为我国科技政策的主题变迁集中在“国际合作”“人力资源”“体制机制改革”“研究发展重点”四个领域发生。(2)高层次人才政策工具的研究。顾承卫(2015)从政策工具上(如：科研资助、薪酬个税、创业扶持、住房补贴)对上海近年来关于海外人才引进政策进行分析和评估。曾锡环等(2020)将人力资源的管理过程与政策工具相结合对深圳市海外高层次人才政策的应用进行了评估和优化。(3)人力资源政策的区域性研究。人力资源政策的区域性研究始于北上广深等一线城市及发达地区的研究。如：苏榕等(2019)从政策年度、类型、发布主题及文种等对广东省人才政策进行统计分析。随着中部城市的迅速发展，中部典型城市的研究也加入其中。谢科范等(2015)在《武汉市科技人才政策效果仿真分析》中利用系统动力仿真，模拟了人才政策的不同维度对人才引进、培养和使用的不同影响。这些研究突出了政策各地区制度文化的不同，也呈现出政策内容和效能的差异性。

二、包头市经济发展及人才基本状况

1.包头市经济发展概况

包头市位于内蒙古的西部，是内蒙古地区最大的工业城市，与呼和浩特市、鄂尔多斯市共同构成内蒙古最活跃的经济发展区域。包头市是国家最主要的能源、原材料、稀土、煤化工和装备制造业基地。近年来，由于传统工业竞争优势减弱，企业转型升级缓慢，工业对经济的整体拉动不强，人才流失严重，城市发展放缓。如国内其他的工业城市一样，城市发展进入转型重要时期。自2009年至2016年，包头市的GDP总值处于平缓增长中，总值位居内蒙古自治区的前三名。GDP增速从2013年近18%的速度下降到2014年以后8%～6%的平缓增长期。数据显示：包头市2019年GDP总值达2714.5亿元，增速6%，位居全国百强城市中第88名，包头市在本区域中的经济支撑和带动作用没有得到很好发挥。

2.包头市人才资源基本状况

从近5年研究与开发(R&D)人员统计数据可以得知：自2016年始包头市科技研究与开发人员总量急剧减少，从2016年19498人减少到2018年的11014人，下降了32.43%。一方面，一些原属包头的重要科技单位南迁到其他城市，造成了科技人员批量流出。而另一方面，人才引进规模不足，由此造成人才供需的差距更加明显。就R&D人才占城市总人口的比值来看，2018年包头市为49人/万人。以其他城市作为对比，北京市R&D人才占城市总人口的比值为184人/万人，深圳市为262/万人，杭州市为112人/万人，西安市为107人/万人，呼和浩特市为40人/万人。由此可见，包头市人才资源缺乏，规模有限，成为经济发展的阻碍。

从人才的层次来看，自2013年起，博士和硕士学历的人才数量大量增加。2012年～2014年在大力加强吸引人才举措的作用下，吸引的人才总量2015年达到最多。博士学历人才占比在2018年为3.43%，相较于2013年的1.24%增加了2.19个百分点；硕士学历人才占比在2018年为22.81%，相较于2013年19.27%增加了3.54个百分点，高层次人才比例逐年增加。

授予的专利权数量以及技术合同成交额通常作为衡量人才社会贡献的直接指标。自2014年至2019年，包头市专利授权量虽有波动但相对逐年增长，2019年达到专利授权1863件。自2015年以来各类技术合同的合同成交额逐年下降，但在2019年有了明显上升，合同成交额达到1.45亿元。这与本地行业的市场状况有很大关系，也与技术研发与人才政策作用的滞后性有一定关系。

三、政策比较样本选择

在对包头市高层次人才政策样本进行分析时，这里将武汉市同类政策作为比较对象。选择武汉市的原因有三。(1)2017年武汉颁布的人才引进政策通常被当作城市人才竞争的起点。(2)武汉的城市与人才科技发展在全国处于领先地位。在中国近几年的城市综合竞争力排名中，除北上广深之外，武汉市位居二线城市中的前列。武汉的高校和人才实力也被列为全国第一序列。(3)武汉市处于经济发展的中部地带，坚实的工业和制造业基础，是其经济发展的主要特色，并在其区域的经济发展中起着支撑性作用。这一点与包头市经济发展有相一致之处，这是两市人才政策比较的基点。比较的政策样本分别是武汉市2010年制定的《武汉市实施“黄鹤英才计划”的办法试行》(以下简称“黄鹤英才”)和包头市2014年颁布的3个人才引进政策，即《包头市“鹿城英才”工程实施方案》(以下简称“鹿城英才”)、《包头市高层次创新创业和紧缺急需专业技术人才服务保障办法(试行)》(以下简称“保障办法”)、《包头市引进高层次人才创新创业和紧缺急需专业技术人才办法(试行)》(以下简称“人才办法”)。其中包头市的这三个文件是同日期颁布的，是人才引进使用的相互补充和完善。这几个政策样本是当地最具有代表性高层次人才吸引政策的代表，并且目前还在使用。以下将从政策的文本内容出发，对政策目标和工作机制、引进对象和引进方式，以及政策中相关的保障措施和服务来进行比较，找到差异和不足。

四、比较内容及结论分析

1.政策目标针对性

从政策目标可以看到，“黄鹤英才”和“鹿城英才”目标一致的，都是建立“人才强市”。而武汉市的“黄鹤英才”明确指出发挥人才在创新创业中的引领作用，并为此要营造良好的创新创业环境。包头市的“鹿城英才”目标中除了谈到建立人才强市外，另外是希望在人才工作上有所突破。而在“保障办法”中说明目标是优化人才发展环境，“人才办法”中的目标是为了助推产业升级和经济社会发展。可以看到武汉市政策目标更明晰了高层次人才在整个经济发展中的引领作用，强调了创新创业环境的营造对人才才能发挥的基础性作用，通过营造良好的人才环境吸引人才，结果不仅是扩大人才总量，更重要的是为人才引进后的使用和聚集不断创造条件。

2.工作机制有效性

武汉市由市委人才工作组建立专项小组对“黄鹤英才”工作统一领导和统筹，并通过对相关各直属部门的工作实绩考核工作的完成情况。包头市“鹿城英才”工作是在市委组织部和人力资源部统筹下，协调各相关部门完成，没有谈到对工作完成情况的考核说明。专项工作小组的设立与工作实绩的考核使人才工作管理更直接、有效。

3.引进对象标准的适用性

武汉市围绕本市支柱产业及战略新兴产业，引进和培养高层次创新创业人才。包头市的三个文件中都谈到了围绕产业转型升级、科技创新，尤其是重点产业、重大项目有重大带动作用的高层次人才和急需人才的引进。两市政策文件中都强调的是高层次人才、领军人才、高端技能人才的引进。但具体到引进标准时可以看到：武汉市人才引进标准着重于人才的创新创业的实践和高水平高层次，如世界一流的创新团队核心成员、世界500强企业及跨国公司中高及专家、国家级实验室、工程(技术)研究平台的首席科学家或杰出人才等；而包头市的人才引进标准多以人才已获得的称号和奖励为依据。可以说武汉市引进对象强调创新和实践能力，重在人才引进后如何发挥以本地需要为基础的作用。

4.引进方式的灵活性和拓宽引进渠道

引进方式都大致分为刚性和柔性两类。除了在柔性引进方式中两市都应用了兼职、合作等引进方式外，武汉还采用了咨询、学术交流、人才居住证等柔性措施，方式更灵活。在引进渠道上，武汉市特别提到了鼓励中介对人才引进，并给予一定的奖励。

5.政策待遇与服务

(1)基本保障人性化。两市在人才引进给予人才的基本保障措施基本一致。包括：住房保障、配偶就业、子女入学及医疗健康待遇等。在武汉市强调了住宅的高品质，如：政府收购一些名胜所在地的住房，以供顶尖人才免费居住，保障措施更人性化。

(2)资金扶持工具多样性。在引进人才和事业初创阶段，两个城市都提供了办公场租补贴、创业扶持资金、创业投资引导资金等财政和金融支持。在创业扶持资金中武汉市根据不同层次人才给予了不同项目资金扶持力度，在此基础上加强了创业贷款、投资风险补偿，以及贷款贴息等金融扶持。包头地区主要措施主要表现在项目扶持资金、一次性奖励、按照相关规定的税收优惠政策。

(3)人才激励发展的持续化。在企业持续发展的支持下，两市都鼓励引进人才以专利、发明或者管理经验等参与生产要素分配，都对创新成果等给予奖励或资助。武汉市强调了实施期权、股权等中长期产权制度的建立，以及有针对性的知识产权的资助。同时武汉市针对引进人才申报各种国家人才支撑计划时，采用更多的是不占申报名额的优先推荐，而包头市在对引进人才的推荐时大多是优先推荐方式。

(4)多维度服务平台建设。武汉在政策中针对人才服务平台建设的内容很完善。如提供创新创业工作条件和工作平台，搭建事业平台、岗位平台、项目平台、孵化平台，建立国际型引才引智服务平台。具体包括开展高层次人才活动，工作联络站、建立人才服务窗口、绿色通道、提供代办等手续、建立人才项目专人服务计划。包头市的政策文件中只谈到：鼓励各地区、单位建立企业服务机构，以及为人才的培训和考察创造条件。多维人才服务平台的建设为武汉市人才和创新创业事业创造了良好的可持续发展的环境。

五、高层次人才引进政策优化建议

1.加强人才引进标准的针对性和创新性

加强人才引进政策的针对性和有效性，人才引进标准以实践和创新能力为标准，引进人才重在使用，具有针对性。可以根据实际需要适当降低人才引进标准，增加人才引进数量和规模。 郑雪菲等(2020)在对比成渝两市的人才引进政策之后，认为成都对人才准入的“零门槛”态度对该城市人才的迅速积累起了重要推动作用。

2.优化人才引进结构，加强对高校毕业生的引进和培养

各城市对高端人才和高校毕业生最为重视。赵国钦等(2008)研究中数据显示：37个城市样本中31个将高端人才作为人才战略的重点，21个将城市高校毕业生列入引进计划。高校毕业生成为人才引进的第二大目标。高校毕业生代表发展城市结构和水平，也是城市新兴战略产业发展的决定力量。人才的储备和发展需要不断丰富和完善对高校毕业生引进和培养的政策设计。

3.采用更为灵活的人才引进方式，拓宽人才引进渠道

在人才引进的方式中，除了采用合作、兼职等常用柔性引进方式，还可以探索更多引进的方法如咨询、学术交流等。人才引进不仅仅是发挥用人单位与政府主体作用，还要激励中介机构对人才的积极作用。激发多元主体对人才引进和投资，拓宽人才引进的渠道，扩大引进规模。

4.增强促进人才可持续发展的政策支持，加强政策设计的系统性

在扩大人才引进规模的基础上，需要不断增强扶持创新创业的政策措施，才能更好地吸引和加强人才的可持续发展和培养。张同全等(2017)、王尧骏等(2019)的研究表明：人才引进和培养中，同时使用创业支持、发展规划、就业支持、知识产权保护、成果转换、科研机构等相关政策比单独使用人才优惠待遇政策执行效能更高。中西部传统工业城市人才使用政策应着重关注以下几个方面：

(1)兑现已承诺的薪资待遇，不断细化、人性化对高层次人次的服务，给出合理有竞争力的薪资待遇，给予人才充分的人财物支配权等。

(2)资金支持政策工具多元化。除在项目初创时期给予的资金和奖励外，还需增加对企业可持续发展的支持力，如政府担保贷款、项目滚动支持、叠加奖励、转型资金、税收优惠等。

(3)在已有的科研成果转化激励政策之上，建立和实施知识产权保护和科研成果转化的利益机制，建立和发展产权保护制度，以法律形式保护创新创业者，使人才贡献最大化。

(4)人才福利应该贯穿人才政策的始终，完善人才引进、发展和退出通道，完备政策设计。

5.建立客观的评价体系，激励引进人才和本土人才共同发展

人才引进对经济发展具有针对性强、见效快的优点。而传统工业城市来讲，由于地理区位以及经济发展原因，人才引进有一定的困难，由针对此对本土人才的创新能力发展培养显得更为重要。在政策中需要协调好引进人才和本土人才的关系，政策不可偏颇，晋升通道不应相互排挤。在人才奖励、荣誉评审、职称评审与岗位聘任上，建立客观公平的评价体系和晋升通道，对引进人才可采用非名额限制的一些弹性办法，而不是一味地优先推荐，将引进人才和本土人才的发展对立起来。发展客观择优的竞争环境，使各类人才共同发挥作用。

6.建立多维人才服务平台，激励人才引进和流动

优化高层次人才的生活工作服务平台，如建立高层次人才专项服务窗口，开辟绿色通道，协助代办事项，等等；通过招商引资，创建项目平台，搭建事业平台，保证人才引进发展和产业的良性循环；建立高校、企业和科研机构的多项流动渠道，建立人才岗位平台，保证人才和生产要素良好配置和流动；充分利用工业园区、高薪技术开发区、高校作为大学生创新创业载体，完善孵化平台。人力管理不仅是人才存量问题，也是人才流量问题。创造便利环境，让人才流动起来，是激活人才存量，发挥人才潜能的有利措施。

7.鼓励人才服务机构发展，提升服务的针对性和专业性

鼓励专业化、现代化人才服务机构发展。通过政策鼓励人才服务机构在人才供求信息、项目咨询、人才研究和评价中的积极作用，通过向专业化人才服务机构购买服务，为人才提供专业、高效和优势的服务。

8.建立政策的反馈与考核机制，保证实施人才政策工作的有效性

探索人才引进政策工作机制的有效性。探索人才工作专门工作小组对人才引进和使用的统筹和协调。建议建立网络发布政策反馈机制和互动机制，利用信息平台发布政策执行效果的在线问卷调查，及时收回反馈信息并调整和修正政策。制定人才服务部门“负面清单”，提高服务效能，并将人才引进工作实绩作为各区市直属部门的工作考核内容。