地方投融资类国有企业财务管理存在问题及应对措施

徐兆伟

(金华融盛投资发展集团有限公司，浙江 金华 321300)

十八届三中全会之后，在国家层面，国务院先后出台了《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)和《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》(国发〔2019〕9号)等文件，在地方层面，浙江省出台了《浙江省深化国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》，积极制定改革措施，力图通过改组和新设等方式组建地方投融资类国有企业，提升国有资本运营效率，提高国有资本回报率，盘活存量国有资产，提升国有资本的流动性，实现国有资本的优化布局，带动地方经济的发展。随着地方投融资类国有企业的市场化转型步伐的日益加快，重组或新设后的企业在经营范围、运作模式、管控机制方面都发生了巨大的变革，这为公司的财务管理提出了新的课题。新公司的财务管理存在哪些具体问题，如何有效解决这些问题，提高地方投融资类国有企业财务管理水平，这是在财务管理实务中亟待解决的问题。

一、地方投融资类国有企业财务管理存在的问题

1.财务核算尚未统一规范

地方投融资类国有企业一般是由地方融资平台公司改建而来，由于历史的原因，财务核算都存在不同形式的问题，各经营主体的财务核算尚未完全统一规范。部分地区甚至存在账面合并财务报表与公开披露合并报表不一致的现象，差异的地方包括工程代建收入的确认、存在未入账资产、融资租赁未全部反映等,涉及的科目包括：营业收入、营业成本、利润总额、应交税费、存货、应收账款、其他应收款、其他应付款、长期应付款、资本公积、未分配利润等。

出现上述差异的原因是地方投融资类国有企业公开披露合并报表一般委托会计师事务所代编，因融资需要，会计师事务所依据代建协议及代建项目结算单将地方投融资类国有企业支付的基础设施建设工程款及各项间接费用，按照代建项目归并建设成本加计一定比例的固定收益确认营业收入。地方投融资类国有企业的账务处理一般为挂账其他应收款、存货等，未确认营业收入。如确认营业收入，应挂账增加地方政府的隐性债务，且需要按照营业收入的一定比例缴纳增值税，增值税的一定比例缴纳城建税、教育费附加、地方教育费附加，利润总额的一定比例缴纳企业所得税，如地方政府不认可结算，地方投融资类国有企业不仅需要额外承担高额的税收成本，而且同样无经营性现金流入。

2.融资规模大，债务风险高

地方投融资类国有企业一般是由地方融资平台公司改建而来，融资规模大，债务风险高，在财务管理的实物中必须引起高度重视。据WIND数据库的公开资料，区县级地方投融资类国有企业的平均负债率在60%以上。以华东某区县级地方投融资类国有企业为例，该区当年地方一般性财政收入只有不到20亿元，可是近三年还本付息合计为230亿元，还本付息压力大，存在巨大的资金缺口。比如近期爆出华晨集团10亿元私募债违约，紫光集团13亿元私募债违约，永煤控股10亿元超短期融资券违约等，更是说明地方投融资类国有企业债务风险突出，还本付息压力大，财务结构不合理，融资规模远超过自身偿还能力。地方投融资类国有企业作为地方财政的“蓄水池”，问题背后的根本原因还是出在地方政府本身，地方政府出于本地的政绩压力，引导企业进行重复投资，低效建设，短债长投等，造成企业无序融资，融资规模大大超出自身的偿债能力。长期下去，企业经营面临着巨大的负债压力。因此，地方投融资类国有企业的市场化转型显得尤为迫切。

3.资金用途不合规

地方投融资类国有企业的融资项目中，项目贷款和债券均有限定用途，借款人应当在规定的范围内使用资金。然而根据调查有些地方投融资类国有企业的项目资金中在贷款下发后通过走账的形式经调度后归集到母公司统筹使用，用途包括调度至地方政府财政、还本付息、支付工程款、国土指标、征地拆迁、对外投资、对外借款等。因资金统筹使用，贷款资金和贷款项目基本都无法匹配。

地方投融资类国有企业中的大部分企业，是作为投融资平台而存在的，自组建以来一直承担着当地地方政府的大量基础设施建设、征地拆迁、城中村改造安置、企业产业基金、地区内企业扶持纾困等资金的支付和保障工作，其中绝大多数为公益性项目，无法产生经营性现金流，虽然当地政府在改革重组、划转资产等方面给予地方投融资类国有企业大力支持，但缺乏资金支持，使得地方投融资类国有企业自成立以来一直在负债经营，随着有息负债规模的快速增长，经营性现金流越来越难以覆盖每年的还本付息需求，更不必说其他资金支付需求，只能将各类贷款资金通过走账，在表面合规的情况下归集统筹使用，进行地方政府建设投资和集团公司自身发展的各项资金支付。

这种“滚雪球”式的举债模式是难以持久的，随着负债规模的迅猛增长，地方投融资类国有企业的资产负债率快速攀升，在没有经营性收入也没有新资产注入的情况下，后续融资能力大幅削弱，一旦出现资金链断裂的情况，很可能触发整个债务体系的快速崩盘。

4.政府隐性债务

地方投融资类国有企业早期申报的项目贷款、融资租赁等的申报材料中包含了政府购买服务协议、政府及部门出具的承诺担保函等可能涉及政府隐性债务的内容。地方投融资类国有企业转型前一般作为地方政府的投融资平台，融资资金大量通过调度的形式转账到地方财政，账务处理上面一般挂账为其他应收款。此外，通过代建形式挂账的应收账款。在财务上都体现为地方政府的隐性债务，在财政部等监管部门检查的过程中，企业存在一定的合规风险。

5.或有负债风险

地方投融资类国有企业根据上级政府的要求，承担了地方大型困难企业的对外担保，参与投资政府产业基金项目并有兜底回购条款，如基金的其他投资主体在基金投资到期后无力进行股权回购，届时地方投融资类国有企业将可能按照兜底回购条款的要求出资回购基金持有的股权。

同时由于担保贷款逾期被人民银行征信系统列为关注类别，对地方投融资类国有企业会产生重大不利影响，包括但不限于授信额度缩减、审批流程滞缓、要求追加担保等，严重影响地方投融资类国有企业后续融资业务的开展。

6.经营性资产有限，经营性现金流严重缺乏

地方投融资类国有企业的资产构成不够合理。经分析，有些地方投融资类国有企业的资产中近三分之一为当地地方政府的应收款项，如果不能够及时收回，无法产生任何收益。有些地方投融资类国有企业的资产中近一半资产为在建工程、存货或者是代替地方政府进行的公益性对外投资，该部分资产在项目建设完成对外出售之前，没有任何现金流入。以华东某区县级地方投融资类国有企业为例，该公司现有400多亿元的资产组成中，近1/3的资产为应收账款及其他应收款，近1/2的资产为存货、可供出售金融资产及投资性房地产。其中应收账款及其他应收款合计金额为127.24亿元，应收账款50.46亿元，形成原因为融资需要，会计师事务所依据代建协议及代建项目结算单将支付的基础设施建设工程款及各项间接费用，按照代建项目归并建设成本加计固定收益确认营业收入时形成的对管委会的应收账款；其他应收款76.78亿元，主要为前期调度到当地财政局支付国土指标费用、征迁资金以及支付公益性项目建设资金形成的往来应收款。该部分资产，如果不能够及时收回，无法产生任何收益。存货主要为在建工程项目，可供出售金融资产为公益性的对外投资支出，投资性房地产为挂账在该投融资公司名下的土地、房屋，该部分资产中除部分租金、房产销售收入外，其他经营性的现金流量有限。地方投融资类国有企业的资产结构，决定了其经营现金流必然匮乏，自身造血功能的严重不足。

7.全面预算管理落实不到位，效果不佳

地方投融资类国有企业一般在年初的时候会编制全面预算，但是全面预算的编制需要公司各部门同心协力，共同完成。在预算的编制过程中，有些部门认为全面预算是财务部门的事情，与自己无关，没有参与到全面预算的编制过程中，在预算的执行中，也没有形成有效的考核措施，导致预算的实际执行效果不佳。

8.财务监管检查压力大，财务信息的报送要求高

地方投融资类国有企业一般在该地区处于龙头地位，不管是内部的监管部门还是外部的监管部门，对其在财务报表报送，内控建设，项目管理，风险控制等方面的监管环境不断加强和深入，这就需要地方投融资类国有企业提高自身的财务管理水平，以及数据输出的及时性，满足监管的需求。

二、应对措施

1.建立统一规范的财务核算体系

根据公司的发展规划和业务需要，在地方投融资类国有企业集团公司层面成立财务核算中心，统一财务制度，统一会计核算制度，统一税务管理，强化内控建设，建立财务信息报送管理制度。并根据监管环境、行业政策、会计准则以及税务政策的调整，结合自身业务发展的不同阶段，及时修订完善相关制度。同时，协调地方政府、会计师事务所等相关单位，研讨地方投融资类国有企业工程项目入账模式及必要程序、依据；根据清查结果由地方政府、财政等出具入账依据文件，将未入账资产统一规范入账；提请地方政府研究向地方投融资类国有企业注入优质的经营性资产、增加注册资本等，切实降低资产负债率，优化公司合并财务报表，为公司的可持续发展注入新的动能。

2.理顺企业与地方政府的关系，逐步进行市场化转型

明确地方政府与投融资类国企的职能边界，理顺双方关系。对于属于地方政府职能范围的公益性项目，企业在承接的过程中，应按照市场化的原则进行。签订代建协议或者EPC承包协议，明确双方的权利义务关系。对于存量债务，应积极与地方政府协调，通过债务置换、土地出让金返还等多种形式逐步化解。

对地方投融资类国有企业合并报表范围内的企业进行一次全面、彻底的清产核资，摸清家底。在清产核资的基础上，对各类资产进行分类，合理区分公益类和经营性的资产。对于公益性资产，仔细甄别形成的原因，积极与地方政府部门进行协商，及时签订资产回购协议等手续；对于经营性资产，要充分发挥其经营价值，盘活并且高效利用，变资产为利润和经营性的现金流量，促进公司实现业务的市场化转型。

同时，提请地方政府研究向地方投融资类国有企业注入更多的经营性资产，为公司创造实际的经营性现金流，通过经营满足一定数量的还本付息的支出需要，将后续项目贷款资金依规用于规定的项目建设。

3.切实有效解决政府隐性负债

短期内，由地方财政牵头，各借款主体参与，会同各相关债权人，要求其出具承诺函，认可地方投融资类国有企业为融资的债务人，在符合相关信贷政策的前提下，不盲目抽贷、压贷和停贷。同时，联系持有承诺担保函的金融机构，力争取回函件原件。长期内，通过土地出让金返还等各种形式逐步减少对政府的往来挂账，并应收款项为货币资金。

4.减少代偿或回购风险

积极联系被担保公司及各反担保方，协商贷款展期或按期还款事宜，避免地方投融资类国有企业成为代偿人，并尽快处置被列为关注的贷款，降低征信受到的影响。积极联系各基金投资人及管理人，商谈投资展期可行性，延缓地方投融资类国有企业兜底回购股权的时限，降低风险，减少资金压力。

5.积极拓展经营性业务，增加经营性现金流

地方投融资类国有企业要利用自身对区域市场熟悉、与地方政府关系密切的优势，在巩固原有主营业务的同时，积极开拓新的经营性业务。比如,可以利用自身城市运营商的角色拓展停车场的收费管理业务，可以利用自身的工程建造资质，拓展新的工程施工类业务，投融资类国有企业要善于抓住城市运营管理中存在的业务机会，进一步拓展经营性业务的范围。另一方面，可以采用兼并重组，混改等方式扩大公司的经营多元化。地方投融资类国有企业可以并购上市公司等企业，在增强自身业务多元化的同时，也可以利用资本市场融资，拓展融资渠道。通过混合所有制改革吸引更多的社会资本参与到国有资产的经营管理中去，提高自身的运营效率。随着企业经营业务的多元化，经营收入的来源也多元化了，可以顺理成章的摆脱对政府性收入的依赖，经营性现金流也会逐步的提高。

6.将全面预算管理纳入考核体系，使全面预算管理落到实处

全面预算管理不仅仅是财务部门的事情，也不仅是财务人员的预算，全面预算是企业整体战略发展目标和年度计划的细化。全面预算由上到下、由下到上涉及到企业的各个部门，是全面、全员参与、全过程控制的预算。对于地方投融资类国有企业来说，要提高对预算的重视程度，要分解细化各项预算目标，压实相关人员的责任，将全面预算嵌套到企业的考核体系中，同时，强化对预算执行与实际业务联系起来，强化对预算执行情况的监督，及时纠正偏差，将全面预算落到实处。

7.提高财务的信息化数字化建设，提升财务人员素质

地方投融资类国有企业需要借助现代信息技术，通过优化财务信息系统建设，搭建统一的财务信息数据管理系统，强化对各类数据的分析整合及监督管理。比如，统一财务软件管理系统，将OA系统、财务管理系统、资金管理系统、合同管理系统等进行对接，使各系统之间的数据交换共享，使用统一口径的数据，提升数据管理的效率，统一标准对外报送数据。同时，通过多次培训、轮岗、业务交流学习等各种方式提高财务人员的素质，增强财务人员本领，促进业财融合，为公司的市场化转型和财务管控提供更高更好的支撑。

三、结语

本文从财务核算、债务风险、资金使用、政府隐性债务、或有负债风险、经营性资产、全面预算管理、内外部监督检查几个方面对地方投融资类国有企业财务管理中存在的问题进行了具体的分析，并提出了建立统一规范的财务核算体系、理顺企业与地方政府的关系并逐步进行市场化转型、积极拓展经营性业务增加经营性现金流、减少代偿或回购风险、将全面预算管理纳入考核体系、提高财务的信息化数字化建设、提升财务人员素质等解决措施。由于现阶段地方投融资类国有企业的改革还处于探索过程中，本文中提到的一些解决措施仍需要在大量的实践过程中不断修正完善。