公共卫生事件中城市流浪乞讨人员行政救助制度完善*

武汉工程大学 沈源元

一、引言

与一般时期不同，在公共卫生事件中，流浪乞讨人员的行政救助存在更多困难，目前的救助制度和相关立法工作还有待完善。具体到行政救助的执行层面，问题体现在受助人员身份认定的操作流程及方法不够规范和明确、缺乏相关法律法规作为依据、多方部门协同不畅。后续政府还需要作出进一步的调整，改进方法，克服弊端，提高整体工作水平。为需要救助的人员提供服务，涉及多部门的协作，完善公共卫生事件中行政救助管理制度就需要加强民政和各有关部门的协作配合，尤其要着重规范和调整救助管理站与交通部门、医疗部门、公安部门的工作机制，构建以救助管理站为核心，相关部门协同配合、服务高效的救助工作模式。

二、我国公共卫生事件中行政救助的问题分析

（一）公共卫生事件中行政救助在立法层面的不足

自《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称为《救助管理办法》）颁布以后，我国社会救助制度开始逐渐完善。但是在公共卫生事件中，现行法律规范性文件并不能满足各方面需求。分析实际情况，在我国的救助管理制度上还存在立法缺陷。

（1）受助对象的身份认定条件不适应现实需求。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称为《救助管理办法实施细则》）第二条①明确规定受助对象必须同时符合四个条件：自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日。如果严格遵循法律规范，很多受到公共卫生事件影响而不得不流浪街头的相关人员并不能得到政府的临时救济。

（2）政府行政救助能力不足。根据《救助管理办法》第八条规定，救助站为受助人员提供的食物和住处，应当能够满足受助人员的基本健康和安全需要。受助人员食宿定额定量的标准由省级人民政府民政部门商财政部门具体规定。但在公共卫生事件中，向救助站提出的救助申请数量远超一般时期，这就会导致部分救助管理机构收住能力迅速达到饱和、工作人员人数严重缺乏。按照往年民政部门对救助站的财政补助来着，资金仅能满足基本的食宿需求和基本健康需求，为应对公共卫生事件中的其他需求，财政补助中应当增加专款用于相关支出。

（二）公共卫生事件中行政救助体制面临的挑战

（1）政策执行主体方面的因素。政府救助管理机构缺乏在编救助工作人员，具有专业知识的工作人员稀缺。在公共卫生事件中，救助管理机构的工作包括实施食宿救助、通讯救助、医疗救治、返乡乘车凭证救助、护送返乡救助，面对如此繁重的任务，相关工作人员是严重不足的。部分流浪乞讨人员说不清自身情况也无法证明其身份，很难辨别其提供情况的真伪。求助对象很多不愿意暴露其身份，编造虚假姓名，隐瞒出行情况，甚至拒绝回答救助工作者的询问，这使得救助机构工作人员正确甄别救助对象的工作受到阻碍。

（2）社会保障工作等方面的因素。当前现实情况对民政部门的重大公共卫生事件应急能力和社会治理水平提出了新的要求，社会保障制度必须进一步完善，以应对新时代的社会发展要求。受到公共卫生事件的冲击，部分本就生活极度困难的人不得不走上流浪乞讨的道路，而在社会保障制度没有完善的情况下，这一部分城市生活无着的流浪乞讨人员将持续存在。不健全的社会保障制度削弱了行政救助政策的实际运行效果，不对传统社会保障制度进行创新式的改革，便难以解决现有的各种社会问题。

（三）公共卫生事件中行政救助机制存在的问题

外部与相关部门的联动机制不健全。根据《救助管理办法》第四条②规定，流浪乞讨人员救助工作的实施主体应包括民政、公安、卫生、交通等部门，具体的救助工作是在这些部门的多方协作下共同完成的。在突发的公共卫生安全事件中，对这样的协同工作的需求更加频繁。而现实情况却是救助管理部门与外部的联动机制并没有起到切实有效的作用。

三、完善救助管理工作的对策

（一）完善公共卫生事件中行政救助相关法律政策

（1）目前行政救助的规范性文件主要有《救助管理办法》与《救助管理办法实施细则》，面对突发公共卫生安全事件，上述文件在实行过程中遇到了各种各样的阻碍。考虑到现实情况，相关政策的修改应当从行政救助对象范围的扩大入手，酌情考虑延长救助期限。如果受到公共卫生事件封控管理的影响，针对因交通管制确实无法回家而流落街头的人员，在查清情况后，即应给予行政救助，如果严格按照《救助管理办法》的对象认定，这一人群并不符合救助条件，但继续任其流浪则会对公共卫生安全造成隐患。在封控管理时期还需要适当延长行政救助期限，这是考虑到封控的时间不确定，不能以一般情况的救助期限为标准。

（2）健全法律法规，建立监督体系。新时期的救助管理政策依据主要是《救助管理办法》。相比较过去的救助管理制度，当下的政策更能体现民本的思想，但面对公共卫生事件这一特殊背景，法律法规还需要继续完善，以促进社会救助管理制度的进一步健全。同时政府需要投入更多精力，关注城市流浪乞讨群体的基本权益，落实多元化的社会监督机制。一是接受广泛的社会监督，虽然城市流浪乞讨人员的行政救助管理一直是重要的民生问题，但得到的社会关注却相对较少。政府应加大对相关工作的宣传力度，建立广泛的监督机制。二是从内部发起的行政监督。必要的自我监督，有助于加强政府管理的能力，对细化具体的管理措施和规范救助人员工作也有补益作用。

（二）建设公共卫生事件中的行政救助体制

（1）建立专属职能部门。目前，救助机构没有针对公共卫生事件建立专属职能部门。根据现实需求，增加相关应急部门是发展的必然趋势。在实际的救助工作中，专属职能部门能够第一时间掌握求助者的行进路线、建立符合标准的医疗观察点、与其他外部合作部门组成高效的合作体系。另外，还要充分发挥社会组织的链接功能，让社会福利机构与志愿者也能够参与到社会救助中。

（2）改进救助管理机构与外部的联动体系。救助体系的建设要求政府改进救助机构同相关部门的合作方式，使其能够选择最优的资源配置结构，建立以救助机构为中心，公安、交通、医疗等部门互相配合的救助体系，细化工作规定，将救助合作关系纳入顺畅的轨道中，提高救助效率，提升服务质量。③在公共卫生事件中，高效稳定的多方合作体系能更大程地度降低风险，提升救助服务质量。

（三）优化公共卫生事件中救助部门的工作机制

（1）完善对象认定和信息核对机制。对象身份认定和信息状况核对是行政救助开展的前提。《救助管理办法》第二条规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。一方面，对行政救助对象认定过于简单直观，主要以生活条件和社会保障指标来认定受助对象并不符合公共卫生事件发生时期的需求。另一方面在这一时间信息核实程序更加复杂，需要考量的因素更多。

（2）建立长效救助机制，从源头解决问题。很大一部分流浪乞讨人员受到公共卫生事件的影响，虽然本身具备自立能力但缺少或丧失工作机会。救助管理机构内有工作需求但工作难寻的求助对象数量众多，这也是政府在下一阶段需要解决的问题之一。政府的救助工作不能一直停留在表面，而应建立起长效机制，真正为受助者增能，帮助他们提升自身能力建设。很多失业者生活极度困难流浪街头，不愿进救助机构，是因为救助机构能解决暂时的住宿问题，但往后的生活却依然没有保障。因此，政府应当考虑在保证求助人员基本生活的前提下引进职业介绍和技能教学，以帮助流浪乞讨人员在离开救助机构之后找到工作，这样也在另一层面上缓解了救助机构的现实压力。

注释

1.《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第二条规定：“救助站应当向求助的流浪乞讨人员告知救助对象的范围和实施救助的内容，询问与求助需求有关的情况，并对其个人情况予以登记。”

2.《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第四条规定：“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督；公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。

3.王玉瑞.流浪乞讨人员救助管理问题及对策研究——以T市为例[J]社会与公益,2020(7):10.