我国河长制地方立法研究

北京林业大学人文社会科学学院 沈琰

河长制指的是地方各级党政主要领导担任本行政区域内的河长，负责区域内河湖治理工作的制度，它的产生是为了进一步保护区域内的生态水环境。中共中央办公厅、国务院办公厅在2016年12月新修订的《关于全面推行河长制的意见》中提出，要在我国全面推行河长制，这是我国水资源管理制度发展的里程碑。全国共有31个地区于2018年6月之前建立了河长制制度，这标志着河长制在我国已经初具成效。但河长制在实践过程中也出现了很多问题。本文通过对现行有效的河长制规范文件进行梳理，结合实践中发现的问题，分析产生问题的原因，并提出完善河长制地方性法规的建议。

一、河长制地方立法存在的问题

（一）地方立法不够完善

1.地方立法缺失

保护水生态环境要依据完整统一的法律，规制环境立法体系也要从全方位进行。当前对于河长制的相关规定，各地区的做法大多是仅在某一个单行法中进行体现，具有一定的片面性和零散性。从地方立法角度来看，颁布并实施了河长制地方法规的省份所占比例较小，绝大多数地区推行治水工作的依据主要还是当地颁布的《河长制实施方案》《河长制工作方案》等文件。

2.立法内容重复

河长制的立法内容存在严重重复的现象。例如，各省条例都规定了河长的主要职责，内容多为巡河、制定相关制度和落实好工作等,但各个省份从经济到环境及河湖的生态情况不尽相同，这就需要相关治水部门对当地的实际情况进行考察，并制定出符合自身的制度，且根据实际发展情况及时调整。

（二）地方立法对于河长及其机构的规定不一

目前国家层面尚无河长制立法，这就导致各省份对于机构的设置没有统一的标准。各省都设立了河长办公室或河长工作机构作为办事机构。这种设置会出现两个问题，其一会造成公共资源的浪费，河长制的工作经费和河湖管护的政府经费都列入了财政预算，重复的机构设置会增加开支。其二，在出现事故或意外时可能会出现责任推诿的问题。

（三）管理体制存在问题

1.考核机制存在的问题

（1）考核标准一刀切

河长制的本质是各级领导对不同水域的承包制，每一片水域对应一个具体的领导。由于不同水域所在地区具有很大的差异性，所以各地区的考核标准也应有所不同。目前各地的考核标准大多一刀切，这样的规定便于考核和对不同区域的河长进行比较，但这种情况并不能直接体现河长的治水政绩。

（2）考核标准书面化

以《浙江省河长制规定》为例，第14条第2款规定了对乡、村、县、市级河长的考核内容。乡、村级河长的考核内容虽与县、市级河长的考核内容有所不同，但都离不开对工作情况进行巡查、督促相关部门处理、解决责任水域存在的问题、查处相关违法行为等。这就能够看出，考核内容更多的是指向日常的程序性工作，乡、村级河长提交工作记录，市、县级河长提交督办文件就能轻松应对。

2.部门协作机制缺失

河长制整合了与治水相关的职能部门，其目的是想要解决“九龙治水”的问题。从法条看，各省市均存在流域管理与属地管理之间的冲突。一方面，生态环境部希望构建统一的流域管理体系与治理网络，另一方面，我国现行的水治理遵循属地管理的原则，大多以政府为主体进行水环境治理。这种情况下，相关主体势必会在利益争夺和责任推诿上再次发生冲突。

（四）公众参与模式较为单一

在全面推行河长制的背景下，越来越多的河长通过提高公众参与度来提升自己的工作效率。然而，由于公众参与渠道、机制有限，以及公众对政府的依赖性，公众很少会主动参与且参与的效果也并不理想。目前，河长制规定的公众参与模式仅仅是对相关违法行为进行投诉、举报。

二、现有河长制立法存在问题的原因

（一）上位法的缺失

我国相关法律法规中并没有直接具体地规定河长制的相关内容。为了填补这一法律空白，在2017年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》中增加了有关河长制的规定，主要内容为建立四级河长制（省、市、县、乡），分级分段组织领导本行政区域内的江河湖泊有关水资源、水污染防治等工作。但这并没有从根本上使河长制法制化，因为该条文对河长制规定并不完整，例如，河长制的地位、性质、责任等都没有提及，地方部门在实施和操作上仍有极大的裁量空间。

（二）立法理念错误

既有河长制立法存在的一大缺点就是重管理但轻实际。大多数省市的法律条文对于水生态、水资源保护较少提及，在具体制度中对保护生态环境也考虑较少，这违背了设置河长制制度的基本理念，也不利于对水资源、水环境的长久保护。

（三）立法人员专业水平较低

河长制地方立法出现问题的另一个原因是立法者主动通过立法保护水资源的意识不强，对地方立法的重要性认识不足。从立法者的角度来说，各地的立法规划和计划都会优先考虑热点问题，且由于各省份经纬度、环境等因素的影响，水资源的情况均不相同，立法者对于实际情况了解不够，出现了问题也无法从专业角度出发进行分析和解决。

三、完善河长制地方性法规、规章的建议

（一）建立健全法律体制

1.制定上位法

完善和深化河长制的一个重要举措就是要尽快制定完善的法律法规。河长制的推行和深化涉及众多的部门、群体、领域，这就需要尽快制定有关河长制的上位法。只有加快制定和完善相关法律法规，建立并完善保护水环境的立法体系，才能更好更快地推进生态文明建设。

2.各省制定符合本地区的法规规章

各地区在进一步制定与河长制相的关法律规范的同时，也要着眼于地方重点河湖、水域的保护。较为典型的是贵州省六盘水市的《六盘水市水城河保护条例》、湖北省宜昌市的《宜昌市黄柏河流域保护条例》，这些条例在推行的过程中都取得了一定的成效。由此可以看出，制定条例对地方重点河流或水域进行保护，更有利于河长制的发展和深化。

（二）加强科学管理

1.制定自下而上的考核评价机制

保护水资源且确保河长制能够持续有效推行的关键就是要具备完善的监督系统，可以通过建立自下而上的考核机制来解决这一问题。这种考核机制是指在推行治水工作的过程中，上一级河长的工作由下一级河长进行打分评价，本村群众对村级河长的工作进行评价，并将评价结果作为对河长的考核标准之一，这种方式可以很好地实现公众对河长的监督。

2.完善跨部门协作的程序性机制

河长制把与治水相关的职能部门等进行联合，这就需要建立一个完备的跨部门协作程序性机制。其一是要建立部门联席会议制，明确治水工作的程序和规则，强化部门之间的决策协同，其二要建立部门联合执法制，强化部门之间的执行协同，相关资源通过各职能部门联合执法来进行整合。

（三）实现多元主体共同参与

1.加强河长自身的专业能力

河长作为负责人，在加强对于河湖情况了解的同时要提升专业能力。例如，河长办公室应定期组织河长培训，由专家培训相关专业知识。在出现问题时要及时与专家进行沟通，把专家给出的专业性意见与本地区经济、政治、文化等实际情况相结合，制定合理的解决方案并积极落实。

2.创新公众参与模式

由于各省市的实际情况不同，在制定公众参与模式时也要充分考虑位置、经济、政治等方面的差异。例如，可以根据实际情况推出以河养河模式，是指在治理过程中让公众成为管护主体，实行自主治理，这样做能够实现行政力量与社会力量的互补，地方经验和专业知识的有效结合。

3.调动环保组织的积极性

在推行河长制的过程中，环保组织的作用不可小觑。充分调动环保组织积极性的方式之一就是设立“民间河长”。地方政府要与民间河长通过开发河长App、建立河湖管理保护信息发布平台或申请微信公众号等方式进行合作，为公众提供获取信息、反馈意见和投诉举报的渠道。与此同时，民间河长要积极调动公众参与河湖管护，协助相关部门开展治水工作。

4.增强企业的保护意识

企业是污染的源头之一，所以必须提高企业的保护意识和专业水平。例如，对于河湖的保护涉水项目要提前做好环境影响评价，在确保对河湖没有污染的情况下实施。

自从国家推行河长制以来，我国区域内水环境得到了一定的改善。我们在对河长制给予肯定和坚持的同时，也要清醒地认识到目前这一制度还有很多不足之处。所以，在坚持落实河长制的同时，还应该对其进一步改善和深化，以便更好地治理区域内水环境。