不动产管制性征收中的补偿制度研究

江西理工大学法学院 花雷

财产权是我国国家公民的一项重要民事权利，我国对公民财产权的管控分为两种，一是不予补偿的单一性限制，二是予以补偿的管制性征收，前者是社会主义义务性的财产权，后者与国家强制得到财产现象类似。民主国家的建立使得公权力的行使合法化，公权力扩张的一大原因就是为了对公民财产权的有效限制和干预，尤其是对私人财产的管控问题。为了维持国家的有序运转，公权力对私人财产权的征收和限制力度逐渐加大。在这一过程中，现代民主国家财产征收制度在方式、类别、力度上都在逐渐发生变化，对不动产的管制性征收是比较典型的产物，不同国家对于不动产权利的限制形式和变化多种多样，对此给予的补偿标准与方式还不完善。

一、不动产管制性征收的现实情况

（一）案例与问题：对不动产权利的限制所引发的争议

湖南岳阳明清古建筑改建事件。湖南省岳阳县张谷英镇的民居大都兴建于明清两代，距今已有600多年的历史，是目前历史最悠久的明清古建筑，2001年通过国家有关单位评审，岳阳明清古建筑被评为国家级重点文物保护单位，于是这些古建筑民居被国家禁止随意改建。居民张再发和儿子在房屋受损后申请政府补助遭拒绝的情况下，因自行拆除，改变了民居原有的外形、结构、材料以及工艺等，被公安机关以涉嫌故意损毁文物罪予以拘留。此事件引发的问题是国家以文物保护的名义，对类似私人财产进行的这种限制是否合理，是否应当为这种行为给予相关人员相应的补偿。

（二）问题的实质:不动产管制性征收的理论生成与现状透视

管制性征收最早来自美国的判例法，1922年的宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪案，被法学界公认为第一起现代意义的管制性征收案件。管制性征收的概念在此后得到确立和进一步发展。在政府管制逐渐增多的情况下，为了保障公民的私人财产权，政府不直接剥夺公民的财产权，而是通过对公民的财产实施不同程度的管制，这种管制在一定程度上达到了征收的效果。国家的这种法律行为虽然没有直接剥夺公民的财产权，但却阻碍了对财产的合法性使用以及价值交换。

美国的管制性征收制度是法官基于判例和宪法规定作出的合理性解释，随着时间的推移，德国、韩国、加拿大以及我国台湾地区也相继引入和确立管制性征收制度，并逐渐提出对被限制财产者进行补偿的制度。我国虽然没有具体的管制性征收制度，但政府的管制行为以及相关法律法规中经常会出现管制性征收的精神，我国法律上也几乎不存在对被征收者的法律救济和补偿的制度。政府及其授权的机构正积极地参与到社会建设中，能动地对社会事务进行管理和调整。为了避免在这一过程中因政府管制行为对私人财产权益过度管制而造成不利后果，对公民不动产建立一套完备合理的征收和补偿制度就显得十分必要。建立管制性征收中的补偿制度,使得公民的财产权限制的损失能够得到合理补偿,一方面寻求了公权力与私人权利之间的平衡,保障了私人权益，另一方面限制了政府对不动产管制的权力,防止滥用权力的行为。

二、域外不动产管制性征收判定基准的理论与实践

（一）域外不动产管制性征收及其补偿制度

1.美国不动产管制性征收及其补偿制度

美国的管制性征收制度是伴随国家环境问题日益严峻而逐步发展完善起来的。对于管制性征收的补偿，是由财产所有权人向法院提出补偿的诉讼请求来获得的，而不是政府自发的一种补偿行为。在补偿的标准上，美国釆取的是补偿与限制而造成的财产权的利益损失相等的标准。在补偿方式上，美国釆用财产发展权转移的方式来对管制性征收的行为进行补偿。

对于管制性征收的补偿，美国学界通过创立“警察权”克服了对宪法保护的公民基本权利予以限制的难题，公民的任何权利都存在一个“内在限制”，那就是要屈从于警察权力之下，但是这个限制也有限度。对于这种警察权力造成的对公民财产权的限制，是否需要承担补偿的义务，在实践中主要存在以下几种标准加以确定：一是看限制行为所造成的损害的程度；二是对警察权力进行合理限制，确保权力的行使合理；三是看管制行为是否为了执行特殊的公共职责。

2.德国不动产管制性征收及其补偿制度

在德国法中，征收的概念包括传统意义上的征收和管制性征收，德国采用的是扩大传统征收概念的方法，来对限制财产权的行为进行保护，即所谓的管制性征收。德国的联邦法院从公平的角度来认识管制性征收，将财产权人的牺牲程度与他人进行比较，如果显示公平，就构成管制性征收，国家应承担补偿责任，不公平就由个人承担责任。联邦宪法法院以剥夺权利的法律形式和目的为出发点，认为在合理的范围内对财产权的限制不需要补偿，这是财产权本身应尽的义务，只有当限制超过合理范围时，才需要补偿。

行政机关在执行公共利益项目时可能会给相对财产所有人造成损失。一般而言，如果损失不严重则财产所有人应该承担这些损失,行政机关就不需要对财产人补偿。但如果行政机关的行政行为对相关财产所有人造成了比较大的损害,那么就必须对财产所有人进行必要的补偿，如果财产所有者所作出的牺牲与其他一般案例相比表现出不公平并且这个问题难以解决,就构成我们所说的管制性征收,国家就必须对财产所有人进行必要的补偿，但如果牺牲的程度比较低,就会被列为单纯的财产权义务,也就意味着国家对此行为不予补偿。德国联邦宪法法院侧重于行政机关所作出行政行为的形式和造成的后果,相对来说没有那么关注国家干预行为的强度,所以更加倾向于对财产权的合法限制行为是一种义务体现,这就意味着没有补偿可言,但是如果限制行为造成的损害程度很高,就要进行补偿。

（二）域外不动产管制性征收及补偿制度对我国的启示

美国和德国的不动产管制性征收及补偿制度对我国这方面的法律完善具有重要的启示，构建我国自己独特的不动产管制性征收特定补偿制度大有可为。域外发达国家在社会发展和实践过程中已经建立起了相对成熟的管制性征收制度，包括认定标准、补偿形式和救济方案等都非常值得我国学习和借鉴。通过国外管制性征收制度发展及处理案件的经验，立足于我国实际，以我国现有法律为基础，保证制度建立的可行性和实用性。构建我国不动产管制性征收及补偿制度的法律框架和标准，有利于公权与私权的平衡，是现代国家法治进程的重要标志。行政补偿作为国家责任中一个急需完善的课题,不动产管制性征收过程中对私人权益的损害催化了行政补偿制度的产生。在不动产管制性征收这一行政行为中引入相对完善的补偿标准和方案就显得尤为必要，只有这样才能形成一个完整的制度体系,通过管制性征收理论促成行政补偿制度的发展,作为继《国家赔偿法》之后促成《行政补偿法》产生的一个路径选择。

现代社会中，国家出于公益考量必然会对私人财产进行不同程度的干预与限制，通过对有限资源的合理配置以实现更大范围内的社会利益。我国宪法规定国家因为公益需要可以依法对私人财产进行管制性征收，征收行为需要进行必要的补偿，法律对私人财产权的限制却不仅限于征收与征用，某些限制可能超过了合理限度，但因法律未对此种情形加以规定，导致受侵害的私权无法通过法律途径获得最基本的补偿。对于未构成征收却造成私人财产价值减损达到征收效果的这一社会问题，虽然我国目前没有相应的解决措施，但是美国、德国等国已经通过建立管制性征收制度在这一领域发挥了很好的模范作用，值得很多国家学习和借鉴。随着社会经济的发展以及公民权利意识的逐渐增强，这一灰色地带必然会引起社会的关注以及学者的重视，呼吁完善现有法律制度，在我国构建一套具有可操作性的不动产管制性征收制度与补偿制度，以期更好地保障私人财产权并有效地监督公权力的行使。

三、不动产管制性征收及补偿制度本土化建设

（一）我国引入管制性征收制度的必要性

我国引入管制性征收及补偿制度具有必要性和合理性。我国目前的征收制度就是简单地对个人财产进行剥夺，财产所有权发生了转移，故而从补偿范围、补偿标准等方面都对财产权利人进行了相应足额的补偿。对于公权力对不动产进行征收，必须要有补偿，因为征收是对不动产所有人的所有权进行剥夺，征收后没有处分该不动产的权利，也不会进行相应的补偿。管制性征收，顾名思义是对财产权进行一定程度的管控和征收，而不是粗暴地占有，财产所有权人并没有丧失财产权，故财产权利人只能得到财产权受到“过度限制”部分的补偿，即相当补偿，而不是足额补偿。若公权力对不动产的财产权限制或者干涉，在合理范围内并且是合法的，无需进行补偿，原因是公权力对该不动产的处分影响较小，不会导致不动产所有权人正常处分该不动产，其可以正常行使收益、处分等权益。若公权力对不动产财产权限制过度，这种行政行为就构成了管制性征收，要进行一定的补偿，按照政府公布的不动产管制性征收的标准或者政府与被征收者通过对话协商，双方达成公式给予一定的补偿。如果此种行为还有其他的法律规范，可依照其他的法律规范进行补偿。

（二）我国不动产管制性征收及补偿制度的立法设计

一旦确定为管制性征收,接下来就进入到补偿程序,进行相应的立法设计就尤为重要。首先是标准的确立，管制性征收补偿标准的制定意味着确定何种程度的行为需要补偿、补偿金额的梯度是怎样的。我国目前对于不动产管制性征收没有统一确切的标准，由于行政补偿标准统一立法的缺失,各个单行法律、法规依据本部门情况有不同的规定，没有统一的标准就意味着当事人的合法权益很难得到有效保护，在判断补偿金额大小的过程中也存在较大的随意性。沈开举教授在《行政补偿法研究》一书中提到,国家在确定给当事人补偿时首选正当补偿原则,如果当事人没有犯任何过错就应当坚持“完全补偿”原则，若当事人有过错的,可以使用“适当补偿”原则。

不动产管制性征收制度中补偿标准计算方法的确立。不动产管制性征收制度中补偿标准计算方法可以参照我国行政补偿计算标准，这种计算方式主要有三种模式：行政机关自己确定的标准、根据相应规章制度制定的标准和通过市场评估价格形成的标准。在我国普遍是由行政机关自己设定的补偿标准，这种行为属于自由裁量权的范畴,具有很大的随意性和地方特色。不动产管制性征收制度中补偿标准计算方法应当遵循市场原则,确定财产补偿价格。同时可以借鉴美国经验,以全方位多角度的方式考虑补偿的标准。

补偿方式的确立。各国在行政补偿方式上都具有较大的灵活性，以支付补偿款作为主要补偿手段,辅之以其它的补偿方法，包括恢复原状和房屋物品等的补偿。从我国行政补偿实践经验来看,我国的行政补偿手段也比较多样，主要采用经济性补偿和政策性补偿方式。其中经济补偿首选金钱补偿，金钱补偿及便捷又直接,既能提高行政效率也能在短时间内填补被征收者内心的空缺和不满,解决问题简单有效易操作。结合我国国情,兼以金钱补偿以外的多种补偿方式为补充。

目前我国的法律对不动产管制性征收补偿的规定趋于概括的方式，没有明确具体补偿的具体程序及其方式，更不用说不予以补偿的救济途径，认为对补偿的救济应与管制程序同步拟定，使其成为一个体系，更好地保护不动产所有者及其使用者的利益。补偿的救济也有多种方式，相比之下，私力救济虽然比较直接快速，但容易引发不必要的社会矛盾，不利于社会的稳定。根据政策规定，虽具有一定的权威性，但是政策容易改动，不能长久存在；相比之下法律救济，有国家的强制力做后盾，公民的权利比较有保障，所以法律救济是最佳途径。

四、结语

实践中涉及管制性征收的案例越来越多,在立法上的设立有其合理的需求。在不动产管制性征收制度中管制性的凸显，更加体现了我国在立法层面设定这一制度的必要性和迫切性。不动产管制性征收制度的设计是进一步完善征收制度的大势所趋,它顺应了时代潮流的发展。同时,作为不动产管制性征收制度的“唇齿条款”—补偿制度,在对私人利益损失的弥补和公权力与私人权利之间的平衡起着举足轻重的作用。当前我国行政补偿作为一项的行政法制度已经初步建立,它符合法治精神,是社会发展的见证。