完善政府清单制度的对策研究

中共株洲市委党校领导科学教研部 周敏

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中再次强调，实施政府清单制度有助于“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。2013年全面实施清单制度以来，政府有效明确了权力边界，明确了公共治理的主体责任，地方政府清单制度的建设取得了初步成效。随着“放管服”改革的逐步深入，推进清单制度再完善势在必行。

一、完善清单制度的价值意蕴

（一）有助于政府简政放权

清单制度实施的目的在于将复杂的问题简单化、公开化，“把政府及政府部门行政职能、权限公布在阳光下，以清单的方式列举出来，并明确各级行政机关的履行职能、权力行驶范围，确保职能权限不越权越界”[1]，其实质在于推行行政体制改革，最终实现国家治理体系与治理能力现代化。作为简政放权的基础性工程，清单制度明确指出政府部门必须做到“法无授权不可为”“法无禁止皆可为”“法定责任必须为”。在顶层涉及和理论层面通过对清单制度的设计和公开，进一步明确了政府的职责，在一定程度上有助于政府进一步简政放权，在实践操作层面上，清单制度的全面铺开和普及对行政体制改革起到了积极作用。自2005年《关于推行行政执法责任制的若干意见》出台以来，全国多个地方政府在行政体制改革中大胆尝试清单制度建设，此后在全国进行推广，无论是在清单制度实验阶段还是在全面实施阶段，都表明实施清单制度建设对于地方政府的简政放权具有重要作用。

（二）有效规制政府权力边界

清单制度是对我国政府治理能力提升和治理方式优化需求的积极回应，也是新时代新型政府建设过程中对行政权力进行约束、行政责任实施担当的一场政府自我革命和自我完善[2]。政府职能作为公权力的主要代表，其权力运行始终代表了公共意志，并以期维护公共利益。但在公权力实施过程中，各类因素相互影响，如行政实施者的主观意愿、政府职能部门的多元治理等因素，无法完全保证其始终用于公共利益，甚至在某种意义上有侵犯私权的可能。而清单制度通过法律制度的顶层设计遏制了政府责任主体的行为错位，对各个部门的权力和责任更是明确了主要内容。这在一定程度上厘清了各个职能部门与部门之间的边界职责，厘清了权力与权力之间的边界。同时，清单制度在制约行政主体权力的同时，也积极赋予和回应了法治社会背景下人民群众对政府职能的监督需求。特别是清单制度的公开，让社会对政府职能的监督“有法可依”，有了法律规章制度的理论依据。

（三）有助于社会主义法治社会的建设

2013年以来，我国社会主义市场经济体制面临经济全球化的巨大挑战，这对我们处理好政府与市场、政府与社会的关系提出了更高的要求，厘清政府与市场、政府与社会的权力边界势在必行。我国清单制度的改革是不断加强权力运行体系建设的重要措施，同时也是建设社会主义法治社会的基础性工程。随着我国对法治理念的高度重视，法治政府的建设以及法治行政模式和未来发展趋势明显。清单制度是基于法律法规设定的，其中每一项职权事项都必须于法有据，这才能确保行政权力行使的合法性[3]。政府通过制定清单，公布清单，厘清权力边界，并充分赋予人民群众对权力行使的知情权和监督权，严格确权和用权的过程，真正做到“把权力关进笼子里”，为社会主义法治社会的建设打下坚实基础。

二、完善清单制度的再思考

从当前的理论和实践思考，推行“清单制度”就是在顶层设计的指导下，为政府因地制宜“制笼子”，使政府依法依规“进笼子”。简而言之，即收缩扎紧政府行为的“笼子”，放大激活其他治理主体行为的“羊圈”，构建面向未来、面向世界的中国特色的现代治理体系。

（一）顶层设计指导，为政府行为因地制宜制“笼子”

1.政府与社会、市场行为边界重叠不清的“旧法”要“破”

厘清三者行为边界是为政府定制“笼子”的关键，但想一蹴而就厘清边界不现实也不可行，应渐近达成政府依据“权力清单”，明确该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确经济主体和社会主体不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府该怎么管市场、社会，做到“法定责任必须为”的远景目标，要破“旧”再造。一是各级政府依法依规“清权”“晒权”“减权”“制权”，厘清现有行为边界，收紧缩小现有行为边界，因地制宜定制一个明晰可见的小“笼子”。二是紧盯上海自贸区清单实践，面向未来与国际规则接轨，制定逐步放松政府管制规划路径，探索修改“旧法”的时机与条件。三是先通过修改不适应改革开放的法律法规，实现国内治理的普遍国民待遇，再探索顺应与国际规则接轨的有条件的国际治理国民待遇。

2.政府应为要为的行为边界的“新法”要“立”

随着改革开放进程的推进，会出现一些新兴市场和社会领域需要政府规制管理。对此类必要政府行政行为的规制要注意两点：一是对政府已经作为的行为边界要及时通过立法程序，出台新的法律法规，使政府的行政行为有法可依。二是对尚未作为的而有必要作为的行政行为，要通过公开、听证、咨询等行政立法程序先“立”再“为”，不能先“为”后“立”。

3.政府阻碍其他治理主体责任履行、活力激发的行为“有法”要“废”

随着国家治理体系现代化进程的加快，会依法赋予其他治理主体更多的治理责任，以促进政府职能转变，在此过程中，必定会与现有的政府行政行为相冲突，对此类情形，一是对经实践证明，行政相对人意见较大，确实阻碍市场和社会主体法定责任履行的政府行为，虽有“法”可依，但要尽快予以废除。二是在社会和市场领域出现一切不利于承接政府职能转变及促进社会和市场活力激发的政府行政行为，也应该有“法”要废。

（二）面向未来考量，使政府行为依法依规进“笼子”

权力不会自己进“笼子”，如何才能依法依规进“笼子”？清单制度建设只是一个开头、一个契机。正如前文所述，清单制度建设的最终目的是要打造现代治理体系，培育现代治理能力，这其中的关键就是要将政府的权力关进制度的“笼子”。只有重塑治理主体、规范治理行为，权力才能进“笼子”。

1.加强现代国家治理体系的理论学习，自觉进入制度的“笼子”

现代治理体系的设计即使是科学的、完美的，也只是高层领导和少数理论工作者的设想，更为重要的是需要广大工作者的参与、配合，也就是需要落实、执行。如果没有充分的理论、思想观念上的准备，而是依靠强制、行政命令，其效果将大打折扣。因此，前期需要大力宣传发动、教育培训，创造良好的社会氛围和扎实的知识基础，尤其需要培育法治思维和树立服务理念，以增强依法依规行使权力的自觉性和主动性。

2.培育有制约、监督的社会机制与氛围，将权力赶进制度的“笼子”

权力需要制约，也需要监督，但是绝不能依靠自我制约与自我监督，而是需要广泛的、全社会的、全方位的制约与监督机制及氛围，尤其要进一步完善和发挥网络舆论与监督机制。只有全社会都关心、监督、约束权力及其运行，才能使权力及其运行阳光化。只有形成了良好的相互制约、相互监督的社会制度与氛围，才会有权力的阳光运行。如对政府绩效的考评不能只是政府自己说了算，更应该由社会尤其是老百姓说了算，即通过权力的相互制约和全社会广泛有效的监督将权力逼进制度的“笼子”。

3.规范治理主体与行为，确保权力不僭越制度的“笼子”

现代治理行为必须在法律的框架下运行，权力进入制度的“笼子”以后，就要依法依规办事，不得“越雷池一步”。另一方面，运行过程中要有调整、改造等。因此，其改造行为必须按照法定程序，有充分的法律依据。现有的主体及其职权都应该经过法律法规的考量和检验后才能成为有效的主体，其自身或上级都不能通过“文件”的形式宣告其有效性。在此基础上，还必须要求主体具有相应的能力，要能够胜任现代治理的基本要求。对于不具备现代治理要求的包括所谓的“懒政惰政”者，都必须按照相应的法律法规坚决清理出去。不仅要纯洁现代治理主体，也要勤政的精干的现代治理主体。

在保证合法、合规、合格的现代治理主体的基础上，还要确保所有的治理程序合法合规、内容合法合规、行为合法合规。一方面，要求主体在治理过程中自我约束，自觉遵守相应的法律法规，严格依法依规办事。另一方面，更需要全社会共同遵纪守法，依法依规进行监督、考评。