基层治理现代化背景下社区治理与公民社会构建*

2021-01-02中共克拉玛依市委员会党校何艺丹

区域治理 2021年27期

中共克拉玛依市委员会党校何艺丹

推动基层治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，更是新疆坚定不移聚焦社会稳定与长治久安总目标的坚实基础。十九届四中全会要求“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务......实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务”①。要维护社会和谐稳定，就必须加强基层治理，提高社区治理效能，培育公民社会，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。

一、相关概念内涵

（一）“管理”到“治理”的内涵沿革

2003年非典疫情以后，党和国家领导人站在新的历史发展高度，得出我国“经济这条腿长、社会这条腿短”的判断。正是在这样一个大背景下，我们党回应社会的需求、社会的关切、社会的热点做出了重大的理论，就是加强和创新社会管理。2004年十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”②。确定了社会管理的四个主体分别为党委、政府、社会和公众。在此基础上，2012年党的十八大提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”③，在社会管理主体基础上，明确了社会管理手段，即法治保障。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的新一届中央领导集体接过社会管理这面旗帜，与时俱进、改革创新，在十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的新思想、新理论。具体内容为“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”④。在党的十八大“提高社会管理科学化水平”的基础上，发展为“提高社会治理水平”。

党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，强调“加强社会治理制度建设”，坚持完善十六届四中全会提出的“四个主体”与党的十八大提出的“法治保障手段”。在党的十八大“提高社会治理水平”的基础上，党的十九大明确而具体地提出“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”⑤。

2011年7月5日，中共中央《关于加强和创新社会管理的意见》指出，社会管理需要坚持五个原则：第一，坚持以人为本，服务为先；第二，多方参与，共同治理；第三，关口前移，源头治理；第四，坚持统筹兼顾，协商协调；第五，坚持依法管理，综合施策⑥。在社会管理理论基础上，总结我国治国理政的经验教训，借鉴国际上的成功做法，吸收学术界的研究成果，党的十八届三中全会提出了一个中国特色话语体系的新概念——社会治理。社会治理不是对社会管理的否定，而是社会管理的新发展、新境界。综合以上，可以概括社会治理为“在党政主导下发挥多元主体作用，立足公平正义，以实现和维护群众合法权益为核心，协调利益关系，处理社会问题，化解社会矛盾，防范社会风险，促进社会认同，保障公共安全，维护社会和谐稳定”[1]。

（二）公民社会的内涵

公民社会是理论舶来品，又称为市民社会。因此，部分学者误解公民社会等同无政府主义，认为公民社会不过是又一个西方输出的政治文化陷阱，这种观点未免偏颇。关于公民社会，马克思较早就进行过研究，他批判黑格尔“国家决定市民社会”是错误的，提出“市民社会决定了政治国家”的公民社会观。马克思公民社会观可以理解为“与政治国家相对的在一定经济基础上的社会领域的自治”。马克思的公民社会理论是新时代中国特色社会治理理论的基础[2]。

国内学者关于公民社会的内涵未有定论。一些学者主张将社会划分为政治社会、经济社会和公民社会，如“国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和”[3]。另有学者主张公民社会应该包含经济社会，如“政治社会主要是指政府或政党及其部门所主导的领域，而公民社会则是排除了政治社会的广大非政治领域”[4]。本文研究倾向于三分法社会中的公民社会，即“企业、家庭和国家的中间区域”，包括“公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同仁团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等”[5]。

二、现代社区治理对公民社会构建影响

依托数字技术打破传统科层制权力、资源、信息层层传导的限制，属地兜底，下放权责，打破传统科层制信息上传和资源、权力下带来的管理延误，这是我国现代社区治理的普遍模式。如网格化社会治理将自上而下的治理模式扁平化，变革为横向主体协作，以属地为范围，将具有“非正式权力”的基层主体绑定在一起，相当于织密了治理体系的末端网络。

但是，从中国社会变革历程来看，“行政化”和“自治性”有着未调和的矛盾，当前呈现为此消彼长的对立关系。不会随正式权力的非正式运用与非正式权力的行政吸纳而统合，个体治理行为在“管制式参与”与“驱动式参与”之间徘徊。伴随非正式权利的行政吸纳，更多的行政责任下沉到社区，“责任”就成为社区工作的指挥棒，社区工作陷入运用非正式权利承担行政责任的怪圈，失去了“服务居民”的自治属性，情感上居民与社区居委更为疏远。

伴随行政责任的下沉，智能化、信息化、数据化考核平台将考评内容细化量化，社区居委会人员除与居民日常互动、入户走访、协商社区事务外，还需花费大量精力用于整理资料、撰写信息、应付各类检查。例如，有社区工作人员抱怨，各项工作需按要求上传考核平台，新系统投入应用后，老系统却不作废，关键上级并不通过系统平台进行考评，而是通过纸质材料检查考核，意味着一项工作需要填报三次资料。为了加强考核督促力度，考核内容设置了多项“一票否决”，反将社区工作导向“不求有功但求无过”。“行政任务重”“区、街道对其考核频繁”“自身缺乏工作自主性”等问题迫使社区工作人员选择简单易办的、迎合考评的社区事务进行管理。被忽视、遗留、积聚的问题会引发居民对社区的不满。社区作为政府的“代理人”，居民对社区的不满情绪很容易演变为对政府的不信任。

从这个角度来说，“行政逻辑”“硬性考核”“无限责任”不利于培养居民的社区认同，不利于建立基层治理共同体。“行政化”嵌入“自治性”营造的“全能政府”形象，是中国居民传统思维中“大政府”印象的进一步激化，这与我国迫切需要“发展社会这条腿”的现实要求背道而驰。

三、公民社会构建的路径选择

（一）党建引领价值

构建共治共建共享的社会治理格局，不仅是主体多元协同、法治手段保障，最根本的是需要价值驱动。治理概念不同于“统治”和“管理”，就在于它强调多元主体时其实就体现了其蕴含的共治、参与、平等、公平、透明、文明等价值，这些价值驱动居民认同自身治理主体身份。

与管制式治理和技术型治理不同，党组织在基层治理中的核心作用主要体现为“引领”。管制式治理以制度为目标，按章办事；技术型治理以数据为工具，以“理”服人；民主参与式治理以价值为引领，知行合一。管制式治理和技术型治理都过分强调工具理性，没有价值作为驱动，很容易走向自我精细化和形式化，治理效果将呈现递减趋势。目前我国社会发展未成熟，内生价值未形成，这时需要党组织在基层全覆盖后，形成外部驱动，引领各基层治理主体积极参与治理。

党组织不能仅是组织形式在基层全覆盖，而是要依托服务让居民对区内党组织认可，这样才能巩固党组织在基层的核心地位。例如，某社区通过开展“我是党员我带头”“党员就在我身边”“有困难找党员”主题活动，激励社区党员主动承担社区居民服务，主动解决居民困难。居民所求有回应，激发了居民参与社区治理的积极性，同时居民对党员服务的认可，也提升了党组织在基层治理中的组织能力。在基层党组织的引领下，社区自治主体形成了“小事自己解决，大事协商解决”的意识。在社区具体事务协商中，基层党组织的政治功能和组织能力进一步得到巩固，该社区治理步入良性循环，成为“一核多元”治理体系在基层的典型代表。

党建引领价值，一是以服务为基础，二是以组织为手段。如果没有服务居民的意识，党组织的核心地位悬浮，没有核心力量吸引，社区自治主体丧失参与驱动力。以服务为基础巩固党组织的基层核心地位后，还需用组织手段引导社区自治主体有序参与治理。如果党组织只提供服务，而组织功能发挥不出来，基层党组织有限的资源和能力面对繁杂的社区事务，会陷入“无限责任下的选择性管理”困境，一方面造成社区自治主体对基层党组织物质依赖、参与钝化，另一方面使党组织陷入失信危机。因此，党建引领价值，服务基础和组织手段二者缺一不可，相辅相成。

（二）公民意识培育

随着管理理论向治理理论过渡，理想中公民的社会主体意识、自治参与意识与民主法治意识逐渐增强，公民社会也随之呈现出越来越清晰的轮廓，公众参与更加有效、更加充分。但现实中，公众参与会出现参与意识弱化、参与能力低下的相悖境地。这种相悖境地是由于政治生态、人为局限、技术限制等现实外部因素和公民意识淡薄内在因素综合造成的。

首先，培育公民主体意识。在我国，《宪法》明确规定中华人民共和国是人民民主专政国家，一切权力属于人民。公民意识决定公民行为，公民主体意识是公民在国家政治、法律中的地位，及相应拥有的权利和承担的责任的总和。如何让社区居民学会行使公民权利并主动承担责任，情感认同是关键。让民众认同自己的主体身份，自觉参与社会治理，就必须让社区公共事务与居民的切身利益相关，以利益为驱使影响居民好恶情感，进而有使用权利和承担义务的动力。

其次，提升居民参与能力。一方面，提高社区居民的认知能力。公民的认知能力应包括两个维度：一是介入社区公共决策的有效程度，这是衡量社区居民参与能力的重要指标。社区居民介入社区公共决策制定过程越深入、对公共决策过程影响越大，表明其认知能力越强。二是决策敏感性，指的是社区居民对某项决策的反应程度与速度。只有具备较高的决策敏感度，才能准确把握目标方向，提出合理的决策参考意见。另一方面，提高社区居民的综合素质。居民综合素质应包括文化素养和技能素养，在文化理论基础上运用沟通评价技能，居民具备的综合素质直接决定其参与能力和水平[6]。

最后，畅通公众协商渠道。在社区治理中，居民有参与协商的热情和能力，但如果没有畅通的参与渠道，基层治理多元主体就只能停留在理论层面。第一，保障社区事务信息公开，保护公众的知情权，避免参与主体信息不对称，这是发挥多元主体作用的前提。第二，新型渠道与传统渠道结合，不能因信息技术的使用而完全否定传统渠道的存在价值，不能以是否拥有便捷的互联网络、是否具备计算机使用能力作为居民能否成为基层参与主体的标准，否则会出现参与不公的情况。第三，完善高效的反馈机制。参与与反馈构成治理过程只有单向参与而无反馈，很容易打击公众参与积极性，不利于居民参与习惯的养成。

（三）绩效评价设计

首先，以“主体”为中心。社区成为属地化管理兜底机构，上级绩效考评只针对社区居委会，不利于激励多元主体参与治理。一方面，基层治理事项包括行政事务与自治空间，考评对象除了街道办事处、社区居委会以外，还应包括业主委员会、社区居民、物业公司等。另一方面，除了自上而下的考评设计，还应有社区对街道、街道对上级的反向考评，有利于明确“行政化”与“自治性”的空间界限。

其次，以“服务”为定位。社区治理内容包含行政任务和社区服务，对行政任务完成情况的考评常常设计“一票否决”，造成治理主体将社区服务放于工作末端。而行政任务与居民的直接利益关联不明显，除受上级行政考核的街道办事处、社区居委会以外，其他治理主体参与意愿较低。因此，在绩效考核中，应增加针对社区服务的量化考核，刺激多元主体参与治理。

最后，以激励为手段。惩戒与激励都是管理手段，但仅以惩戒为主，会造成反面效应，一方面，会使绩效考核的内容越来越多，越来越细，基层工作难以开展，另一方面，会使基层治理主体“破罐子破摔”“没有更坏只有最坏”，基层治理陷入被动境地。因此，以激励为主要手段，正向引导基层自治主体，多挖掘示范典型，更有利于使自治主体明白应该做什么和具体怎么做。

因此，加强和完善城乡社区治理，形成“一核多元”的社区治理体系，关键在党的领导，重点在公众参与，基础是公民社会构建。公民社会发育程度直接决定了“一核多元”治理体系建构，基层治理现实又反向影响公民社会成长。

注释

①中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年10月31日.

②中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》，2004年9月19日.

③中共中央《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日.

④中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日.

⑤中共中央《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，2017年10月18日.

⑥中共中央《关于加强和创新社会管理的意见》，2011年7月5日.