“全过程民主”视域下城市社区多元主体协同治理的机制建构

广东工业大学政法学院 梁志浩

2019年习近平总书记首次提出“全过程民主”理念，他指出“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”[1]。“全过程民主”理念蕴含着丰富的民主思想，反映了国家对民主理念的日益重视。伴随着社会主要矛盾变迁以及城镇化带来的诸多问题，如何加快城市社区治理创新、推动城市社区治理现代化，成为亟待解决的现实问题。城市社区治理要更加重视社区居民的参与，同时需要集聚社会力量更好地满足社区居民个性化的服务需求。面对新的时代背景，应当深入贯彻“全过程民主”理念，有效整合政府、社会、居民等多方资源，不断推进城市社区多元主体协同治理模式，以实现城市社区治理现代化。

一、“全过程民主”视域下城市社区多元主体协同治理的内在意蕴

党的十九大报告明确指出，“打造共建共治共享的治理格局，要求完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平”[2]。城市社区作为基层治理的落脚点，也是社区居民实现自我管理的重要载体。随着“放管服”改革和政府职能转变不断向纵深发展，资源和权力下放到基层为社区自治提供了契机，如何实现城市社区治理现代化，成为推进基层民主化、规范化、程序化的重要抓手。日益复杂的社会环境对城市社区治理提出了新的要求，满足社区居民多元化和个性化的服务需求成为推动城市社区治理精细化与现代化的关键举措。面对城镇化所带的复杂多样的治理难题，“全过程民主”理念意味着多元主体有权参与到城市社区治理的每个环节中，基层政府、社区自治组织、社会组织和社区居民共同参与的多元主体治理模式能够有效地汇集民间智慧和凝聚社会力量，在治理主体间的互动与合作过程中不断提高城市社区治理的科学性。长期以来，我国城市社区建设中最突出的问题是政府对社区治理的过分干预，以政府为主导的单一治理模式不仅没能有效推动城市社区建设，反而在极大程度上阻碍了城市社区自治能力的培育。“全过程民主”理念鼓励充分动员多方主体积极参与到城市社区治理中来，多元主体协同治理模式意味着政府不再是唯一的治理核心，不同的治理主体能够拥有平等参与社区议事和决策的权利，高效整合与利用社区内外资源，不仅有利于维护社区和谐稳定，而且能有效推进城市社区治理水平提升。此外，“全过程民主”是全方位、全过程的民主，要求城市社区治理逐渐走向民主和透明，社区治理决策的全过程有必要暴露在阳光之下，每个治理主体的意见都能得到充分考虑，城市社区治理也将变得更加科学合理。

二、“全过程民主”视域下城市社区多元主体协同治理的现实难题

（一）治理主体的利益价值分化

由于基层政府、社区自治组织、社会组织、社区居民在权力理念、规则意识、价值认知等方面存在着诸多差异甚至冲突[3]，城市社区治理面临价值取向多样化、利益诉求难以调和的尴尬局面。而且，思想观念和价值取向对治理主体的行为选择起着导向和规约的作用。当前的城市社区治理实践中存在一个普遍现象，治理主体在参与过程中往往较少考虑社区公共利益，更多的是趋向于实现自身利益的最大化，自身利益和公共利益平衡点的缺失直接制约了城市社区多元主体协同治理的广度和深度。除此之外，由于不同治理主体之间利益的多元化和协同目标的差异无法消除，多元治理主体在互动过程中难以达成一致的目标，甚至会产生偏离与背离。因此，作为一种新型的社会管理体制与治理模式，城市社区多元主体协同治理能否最终确立并良性运行，不仅取决于自上而下适宜的制度设计，还与多方治理主体能否形成共识与集体认同密不可分[3]。

（二）社区居民的参与意识薄弱

城市社区的治理离不开社区居民的积极参与，离开居民参与的社区治理将是无源之水、无木之本[4]。城市社区是社区居民实现自我管理的重要载体，而社区居民是城市社区的基本组成单元，在社区治理实践中发挥着重要的基础性作用。“全过程民主”理念强调在城市社区治理的过程中要重视社区居民的主体地位，充分赋予社区居民平等参与社区内部议事和决策的权利。然而，这只是一种较为理想的状态，在现实中社区居民参与社区治理的意识上还比较薄弱。一方面，长期以来社区居民已经习惯了传统政府部门大包大揽的社区管理模式，让社区居民形成了强烈的依赖心理，导致社区居民个人在社区治理中普遍缺乏参与的动力。另一方面，即使社区内部有一些思想前卫、富有热情的社区居民，愿意主动地参与社区治理，但是参与的期望与现实往往形成巨大的反差，参与社区治理过程中的各种条条框框约束了社区居民参与的自主性，甚至限制了社区居民参与的渠道，打击了社区居民参与的热情[3]。

（三）协同治理的行为规范缺失

在城市社区治理中，协同治理强调行动者各方对权力的分享和责任的承担。然而现有的城市社区治理制度依然存在较大的模糊性，再加上多元主体在治理参与机制方面的法律制度保障不足，从而导致多元主体参与社区治理的规范缺失。在现阶段，我国多元主体协同治理的规范缺失主要表现在以下三个方面：首先，对于基层政府、社区自治组织、社会组织和社区居民之间的权责关系缺乏清晰的界定，不同治理主体的权责边界模糊不清，常常导致治理主体在社区治理中行使权力时的“越位”与“缺位”。其次，与多元主体协同治理相关的制度建设滞后于社会发展，部分制度已经不再适应当下的社会发展现状，进一步加大了城市社区治理的难度。此外，法律制度保障的缺失导致无序的城市社区治理工作的发生，多元治理主体难以及时有效地处理好社区内存在的诸多问题。

三、“全过程民主”视域下城市社区多元主体协同治理机制的建构路径

（一）科学配置多元治理主体的权利与责任

科学配置城市社区治理主体的权责是构建城市社区多元主体协同治理机制的重要前提，合理的权责划分能够更加有效地推动城市社区治理创新。首先，必须明确基层政府在城市社区治理中的职责和任务，加快政府职能转变，向基层社区下沉资源与权力，改变缺位、越位、错位并存的状态，才能有效提高城市社区治理效能。其次，社区自治组织作为社区治理的关键依托，发挥好办理社区居民公共事务和调节居民纠纷等职能，将服务社区、服务居民作为工作导向，整合社区内外各种资源，增强社会参与，以能动主体引导具体实践机制，进而提升社区治理方式的多样性和有效性。再者，为社会组织的发展营造良好环境，在政策上给予一定的扶持，比如，加大对社会组织的资金投入、减免社会组织的税收等[5]，发挥社会力量独特的功能和资源优势。最后，发挥社区居民在社区治理中的主体作用，通过积极开展社区活动、拓宽参与渠道，不断提高社区居民的参与意识，为社区居民参与社区治理创造条件和基础，最终实现居民的自我管理、自我教育、自我服务。

（二）搭建多元治理主体的信息沟通平台

基层政府、社区自治组织、社会组织和社区居民都是有着自身利益诉求的独立主体，他们具有不同的行业背景，同时也存在着目标差异和利益分化，在以追求公共利益为目标的社区治理中难免会发生各种冲突，搭建一个能够进行信息沟通、协调多方利益的平台无疑是缓和矛盾的重要场域。具体而言，搭建多元治理主体信息沟通平台的目的就是要在不同治理主体自身利益和公共利益之间寻求最佳的利益契合点，促使各个治理主体以公共利益优先参与协同行动，推进基层政府、社区自治组织、社会组织和社区居民之间的协商、合作、谈判、妥协以及相互支持，促使各个治理主体在城市社区治理中实现协同互动[6]。可以说，借助信息沟通平台能够实现治理信息的快速发布和传播，同时还有助于治理资源的有效配置、主体利益诉求的平衡以及矛盾纠纷的及时处理。

（三）健全多元主体协同治理的制度保障

社区治理的规范化离不开合理的顶层设计，城市社区多元协同治理的有序性离不开健全的制度保障。在城市社区治理过程中，要解决多元主体协同治理遇到的问题和矛盾，首先必须加大力度填补现存的制度空白，为城市社区多元主体协同治理提供完备的制度保障。一方面，通过法律明文规定明确多元治理主体之间的关系，合理划分多元治理主体的权力边界和基本职责，为城市社区治理过程中不同治理主体之间的良性互动提供基本保障。另一方面，有必要为城市社区营造良好的协同治理环境，通过规范基层政府、社区自治组织、社会组织、社区居民等治理主体参与城市社区治理的流程，不断拓宽多元治理主体参与治理的渠道，更加有效地聚合社会力量参与到社区治理中来，有序地为城市社区提供更加多元化、个性化的公共服务，满足社区居民日益增长的美好生活需要，促使城市社区健康良性发展。