禁渔政策背景下洲岛渔民利益诉求及治理途径分析*——以沅江市为例

中共沅江市委党校 杨艳平

长江大保护是复杂的系统治理，重点流域禁渔必定执行，洲岛渔民上岸亦势在必行。以生态优先绿色发展的禁渔政策为导向，精准分析洲岛渔民的利益诉求，妥善处理随之而来的各种问题，需要系统、科学、有效的治理。解决不好，势必会偏离禁渔政策的初衷，甚至造成复杂的社会问题和生态问题。

一、沅江市洲岛渔民基本特征

（一）岛上渔民对洞庭湖水文地理和历史熟悉

沅江市是洞庭湖区唯一被西洞庭、南洞庭、东洞庭环绕的县域，水面宽广，岸线复杂，洲岛渔樵众多，很多洲岛有两千年的历史，地名也与南宋时期岳飞、钟相杨幺的传说相关。很多岛上渔民对洞庭湖水文地理和历史事件如数家珍，几代人都在洞庭湖上生活、生存。

（二）洲岛渔村空心化、老龄化、差异化凸显

渔民居住的洲岛多数位置偏远，水面阻隔再加上滩涂泥软，大型机械进出不易。岛上自1996年洪水之后再无学校和医院，空心房倒是不少。渔户很多是男性当家，年龄普遍在50岁以上，教育程度以初中和小学文化居多，谋生技能单一，很难在城市和周边乡镇找到适合的生计。很多岛上的年轻人在外读书或就业，少数会在鱼获时期短暂返村捕鱼。

（三）洲岛渔民的房屋和耕地与农民相差甚远

以沅江明朗山渔村为例，多数渔民在洲岛上虽有住房和少量耕地，但岛上超过80%的房屋和田地季节性长时间浸泡在水中，又因运输和施工不便，岛上房屋自建成本和维护成本高。岛上鸟类众、多鼠患严重，耕地要么种菜要么抛荒，经济效益极低。类似的洲岛还有很多，正是因为洲岛渔民房屋和耕地的特殊性，使其相对应的财产权利相比农民而言更加弱势。

二、沅江市洲岛渔民利益诉求

（一）禁渔但不离洲岛

渔民越捕越穷，生态越来越恶化，这是恶性循环[1]。近年来，洞庭湖渔业资源下滑明显，渔民收入随之大幅减少，生计与生态之间形成恶性循环。多数渔民外出务工寻求新的发展机会，其他渔民因为年龄、学历、技能、乡土情感等复杂原因滞留岛上，即便在长江禁渔政策背景下，这部分人群也很难自发、主动上岸。相比2020年7月国务院颁布的《关于切实做好长江流域禁捕有关工作的通知》，洲岛渔民更拥护从2002年起长江流域施行的分段式季节性禁渔制度，希望维持现状，尽量不离岛。

渔业资源是水生生态系统修复保护的有效抓手[2]，渔民不离岛，禁渔就不可能彻底。即使在政策宣传、生态补偿等多重引导下，多数渔民仍然缺乏自主禁捕意愿，因为渔民长期的理念就是野生鱼类，谁得谁有，捕鱼对他们而言是生计而不是生态。当前洞庭湖水下还有很多渔网没有取走，亦很难定位。在调研中，有多位渔民表示，只要有一条船，借助简单的渔具，凭借多年对洞庭湖水文、鱼情的熟悉，他们随时可以恢复捕捞。2002年启动长江全流域季节性禁渔，期间大量投入鱼苗增殖，但难以杜绝、难以监管的非法捕鱼行为实际上导致禁渔政策效果并不理想。笔者在2020年12月洲岛调研时发现，即便在频繁细致的政策宣传和渔政监察背景下，洲岛附近水域仍有渔民像打游击一般进行非法捕捞，即便是被执法部门监管到了，面对偷捕渔民困苦的生活处境，实质也很难按照相关法律从重从严处罚。因为当前渔民偷捕的渔获其实品质和经济价值并不高，其所得远低于处罚金额。总而言之，如果要满足渔民不离岛的这一诉求，那么全面彻底的禁渔就不可能实现。

（二）补偿一次性支付

在调研中发现，很多洲岛渔民希望提高补偿标准并折合成现金一次性支付，因为洲岛渔民上岸成本要远高于其他类型的渔民，其复杂程度不亚于精准扶贫中的异地安置。虽然湖南省对于禁捕有统一的补偿标准，但地方因为经济强弱而存在区域差异，所以沅江渔民希望生态补偿与周边岳阳、湘阴等地一样高标准，也希望所有补偿能折算成现金一次性支付，还有渔民认为缴纳的社保标准低而且时间跨度长、不实用。当然另外一个深层原因是因为洲岛偏远、人口少、水面阻隔导致岛上公共服务处于长期不均衡状态，渔民习惯了集体协商内部筹钱等方式解决公共问题。比如，明朗村岛上的电力问题是在1995年左右由每个渔民拿出500元集资解决的，这类款项退回几无可能，这无疑提高了渔民的离岛成本。

但是提高补偿的诉求脱离了本地经济实际和湖南省统一补偿标准，难以实现，而且以我国征地中出现的失地农民短期暴富却迅速返贫为前车之鉴，一次性现金结算补偿虽有一定合理性，但并不利于民生问题长远有效地解决。以养老为例，渔民未富先老现象突出。社保就是渔民养老安全线，可以对冲很多不确定性因素，而且从算法上，渔民并不吃亏。例如，专业渔民补偿款中51000元用于购买社保，男性渔民60岁可每月领社保金，在每月社保金不增加的情况下约在八九年内领完，之后仍可以继续领取社保金。而且随着国家发展全局向好，渔民社保金额提升未来可期。总之，生态补偿要从科学、长远的角度考量并充分尊重渔民的生计需求和主体地位，而渔民也需要适应变化，转变观点并充分尊重公共利益。

三、禁渔政策背景下提升治理效能的途径分析

（一）进一步打造系统、科学、有效的禁渔体系

从多年长江禁渔和查干湖冬捕经验可知，造成渔业资源枯竭的原因众多，需要精准分析、科学施策。

（1）禁渔与增殖并重。当前洞庭湖洄游鱼类少，定居鱼类多，经济鱼类少，鱼小且鱼少。禁渔的目的是为了恢复生态，丰富生物多样性，于是更应禁渔与增殖并重。在增殖方面有两个侧重点，如增加适合当地水环境的优质新品种鱼类、虾蟹类以优化种群结构，在沿湖近距离建立高品质苗种培育基地，尽量投放大鱼苗，因为运输距离远近以及鱼苗大小直接决定鱼苗放养的存活率。

（2）禁渔与保护并重。水环境的破坏与非法捕鱼都是鱼类资源减少的客观原因。长江沿线关停了众多化工厂，查干湖周边区域大幅减少农药化肥使用，都是为了尽量减少对水环境的破坏。查干湖冬捕时间集中在12月至来年1月，并规定冰下捞网网眼在7厘米左右，以确保捕捞5年以上的大鱼，并划定长期禁捕区域，组织分散渔民并设置捕捞总上限，这都是注重禁渔与保护并行。雷霆出击，加大严厉打击和惩罚非法捕捞力度，既为生态，也为公平，否则上岸的渔民会重新下水。

（二）进一步推进创业就业与公共服务均等化

渔民的利益诉求复杂多元，但主要关注点集中在就业、养老上。

（1）优化创业就业环境。渔民最擅长和最熟悉的就是水和鱼，宜千方百计为之创造与水相关的创业就业环境。比如，与科研院所合作，引导渔民共同做大特种水产养殖业，或者参照美国密西西比河流域的成功做法，发展游钓业[3]，或者聘请部分素质觉悟高的渔民成为政府职能机构的“护渔员”，可以解决相关职能机构不熟水性、不懂渔捕、人员不足的问题。或者创办参与性极强的划船运动项目，聘请渔民随船保护和水面维护，届时无论是在沅江市区五湖欣赏缤纷园景，还是在洞庭湖欣赏波澜壮阔，此类项目既可以让游客在确保安全的前提下亲近自然、陶冶情怀、锻炼身体，还可以实现渔民有效就业。

（2）精细化养老服务。一方面培育家政尤其是养老服务人才。当前此类市场需求较大，买方市场存在很大的缺口。沅江政府对渔民适合人群进行相关职业技能培训，尤其有利于实现女性渔民积极就业。毕竟家庭中多一个成员实现有效就业，就能让渔民上岸稳得住、退得出。另一方面，组合政策合力确保老年渔民“吃穿两不愁”。以长沙市社区老年食堂为鉴，可以探索户籍55岁以上的老年渔民，通过报名申请、审核、政府餐补等方式，就近解决高龄、特困老年渔民的就餐问题。老年食堂的公益性可以确保老年渔民异地安置后生活质量不下降，也有利于其子女安心工作，而老年社区食堂的运营还可以解决部分渔民就业问题。

（三）转变观念适应变化，积极融入城市生活

（1）水面不同于农民耕地。在调研中，有渔民反复强调捕鱼的合理性，说水面对渔民的重要性就如同农民的耕地，也应该长期不变。实质上农民的耕地所有权归属集体，其承包权长期不变是希望农民珍惜土地，在使用耕地的同时养护耕地。而天然湖面属于国家，长期以来天然水域的公共属性让渔民有索取无付出，人与自然的和谐关系异化成生计，这并不合理。

（2）禁渔是对自然的补偿。禁渔的目的是为了恢复渔业资源，也是为了实现渔民更好地发展。禁捕是党中央加强长江大保护的重要战略举措，必定要执行彻底。在当前洞庭湖区渔业资源鱼小、鱼少的环境下，常规的捕鱼已经很难获利，但非法捕捞如电鱼、地龙网在攫取暴利的同时实质上是涸泽而渔、饮鸩止渴，而且这种状态已经持续很多年了，直接导致长江流域的天然捕捞量在2019年占比不足全国的0.15%[4]。长江鱼类资源的保护形势不容乐观，禁渔10年是暂定，但人与自然和谐发展理念是长期的，禁渔对渔民民生影响大，但对长江生态系统意义更重大。

四、结语

10年禁渔只是长江大保护的开始，随着洲岛渔民上岸，将有诸多确定或不确定的变化发生。比如，渔民未成年子女集中城区读书，年轻人愿意子承父业捕鱼的人变少，传统家庭养老方式发生变化，女性当家的家庭会增加，内湖精养鱼虾产业增加，打击非法捕捞更加严厉。即便10年禁渔后，大湖渔业捕捞也会朝着可持续方向发展。渔民上岸既是长江大保护的重要举措，也是基层社会治理的密集大考，整个社会尤其是渔民群体都需要适应变化，不等、不靠、不要，把脱贫致富的命运掌握在自己手中。