关于湛江地区土地综合整治规划的实施与创新探讨*

2021-01-02胡贵明吴伟健甄珍

区域治理 2021年27期

胡贵明，吴伟健，甄珍

1.广东华维空间规划信息技术有限公司；2广东海洋大学

土地整治规划，实质上是进行土地开发和合并的第二轮的特别规划，是实现土地利用总体规划目标的重要手段，但规划的内涵、范围和意义具有重要的作用并与过去的政策不同。目前，农用地整理和农村土地整理结合已经成为土地整治工作的一个新方向。其中，推进新建设的重中之重主要是解决“双重保护”问题，从而促进土地保护和集约利用[1]。

保障国家粮食安全的重要途径则是通过城乡发展，同样也是建设土地生态安全的重要措施。局部科学土地利用则是城乡发展的重中之重，通过对土地资源和土地利用结构进行优化，促进土地利用标准的稳步推进，进而改善农村土地利用方式，进一步保护自然资源环境和社会经济发展，有利于经济社会可持续发展以及土地可持续利用，促进农民生活条件改善、农村基础设施建设、农业产业化发展和农村环境管理[2]。土地整治工作对新农村建设和发展具有重要意义，在新农村建设中发挥着重要的作用。

湛江地区新一轮土地整治的目标任务需要从多个角度进行调整。本文针对湛江各区、县土地整治规划中存在的几个新的热点问题，提出了自己的看法。

一、湛江地区土地整治利用现状

（一）各区域土地利用分布不均匀

目前，湛江各地区农用地利用不规范，各地区土地利用分布不均匀。农用地及建设用地在内的已利用土地目前约有120万公顷，而包括水域和自然保留地在内的未利用地面积大约为12万公顷。各区域土地利用情况有所差异，中心城区和县城土地利用方向差异较大。其中，市中心城区的土地利用以建设用地为主，但部分市中心城区仍以农用地为主，其余各县级地区均以农用地为主。

（二）城乡建设与用地结构和布局不合理

全市城乡用地建设以及用地结构、布局没有合理的规划，农村居民点分布散乱，其中，农村居民点用地约占建设用地总规模的69.23%，人均农村居民点用地远高于人均城镇用地。农村建设用地集约节约性不高，城乡建设用地布局不合理，并且农村居民点长期以来缺少统一规划，分布散乱。同时基础设施配套不齐全，湛江市在未来规划期间农村建设用地整理潜力较大。

（三）土地利用效益有待进一步提高

2020年全市地区生产总值达3100.22亿元，地均地区生产总值约为17.46万元/公顷，远低于2020年广东省地均地区生产总值40.51万元/公顷，土地利用效益有待进一步提高。

二、湛江地区土地整治规划现存的问题

目前，湛江市地区土地整治规划面临的问题较为明显，就是新城镇建设和保护耕地之间的矛盾，既要加速发展新城镇化和农业现代化，又要落实好耕地保护。湛江地区正处于加快发展阶段，为保证土地利用总体规划工作的顺利开展，完成土地利用总体规划确定的相关指标，同时引导县城经济快速发展[3]。因此，需要科学准备，作出总体规划，积极引导县级土地开发利用，全面、健康和有序地开展土地复垦工作，确保土地整治规划目标的顺利实现。

农村发展是中央政府重要的战略部署，也是我国社会经济发展的必然要求，是我国走向发达国家的必经之路。截至目前，湛江地区已处于以市接村、以工促农的发展阶段。然而，在社会新形势下的实践中，城乡统筹工作面临许许多多新的问题和挑战：（1）政府财政资金对城乡结合发展的投入不足；（2）农民收入偏低，大多弃耕外出务工，导致劳动力不足、土地荒废，进而造成农村土地资源的浪费；（3）城乡发展不平衡，城市用地无序扩展，农村土地郊区建设用地的不均匀以及农田用地的矛盾，导致城市土地无序扩张、效率低下。

造成上述问题的主要原因是城乡总体规划统筹不一致，缺乏行之有效的制度体系。当代中国经济发展迅速，促进经济发展的主要因素体现在以下几个方面：大量农村劳动力转移到城市，农民工已然成为城市劳动力的主要组成部分，通过农村劳动与城市资本的合作，促进了社会经济发展。虽然城市财富大大增加了，但农村机制却相对落后。现在政府对农村地区的支持越来越多，在新的形势下，实施城乡发展战略对当前土地整治工作有了新的要求和挑战，为了进一步城市和农村的差距，进一步扩大增加城乡资金和农村土地的自由交换和流通渠道，使得更多的农村资源可以通过城乡之间的自由交流与合作来加快农村的发展[3-4]。

三、土地整治规划中的有效策略

（一）提高建设用地集约节约性

设立严格的节约用地制度，通过建设用地整理，调整农村生产方式，改善居民生活环境，促进农村产业发展，进一步提升居民生活水平，从而建设现代化生态宜居的新型农村。通过城乡统筹建设，推进农业产业化发展和城乡统筹发展，破解工业用地瓶颈，促进工业向园区集中，农村居民点和城镇土地集约化进一步提高，推进农村乡土风貌建设和新型城镇化可持续发展[4]。

（二）积极推动多功能土地整治

保障农业和生态发展，应积极推动多功能土地整治。促进“山、水、林、田、湖、草”为核心的国土空间整治。同时，也应针对土地利用多功能性发展的要求，尝试与运动、艺术、教育、生物多样性等多个方面相互结合，促进土地生态修复与重构，从而促进土地整治在各个不同领域的多功能性，为土地整治工作注入新活力[5]。

（三）实施生态型土地整治

贯彻生态学土地整治理念，构建生态土地整治模式，有针对性地实施生态学土地整治，全面实施绿色化整治，重点考虑整治工程与生态环境的协调性，遏制因人为干扰而造成的生态环境破坏。采用科学的方法实施山水林田湖生态保护和修复工程，实现高效生产、生活舒适、环境美好的目标。在农用地整治中注重植被保护、生态恢复重建与生态廊道建设，有选择地实施“旱改水”工程项目，增强耕地的涵养功能和生态复合利用功能。在建设用地整治中要注意以建设促“保护”，建设城市、城乡接合部、村庄一体化的绿色网络体系，优化土地利用格局，构建高质量绿色空间。提升郊野地区生态空间功能，使自然风貌、传统文化、绿色产业得到保护和发展[5-6]。

（四）实施可视化的土地整治

政府要切实发挥规划统筹作用，根据国家统一的土地分类标准进行土地开发调查和评价储备资源，加强土地调控实用技术的开发和推广，提高土地资源的信息化水平。相关职能部门要及时系统的提供对土地资源和规划服务的基本信息流通、跟踪和反馈，并实施土地整治规划，与土地利用的“图景”项目相结合，建立土地管理监督平台，加强土地管理[7]。

（五）加强土地整治机制探索创新

通过完善的经济补偿机制进行耕地保护，根据耕地保护面积，对耕地保护者进给予一定的经济补偿，进而提高农户对耕地保护的积极性；通过经济补偿代替投资的形式，鼓励农村集体经济组织或农民自发进行土地整治以及高标准农田建设；通过完善耕地保护奖励体系，提高农户对参与耕地质量保护的积极性；建立生态学土地整治激励机制，加大资金支持力度，同时努力推动土地整治市场化，拓宽土地整治资金渠道，形成政府主导、多方合作的资金保障体系；规范土地整治市场服务，加强市场运作监督，保障土地整治市场健康发展[7-8]。