村寨中的法：村规民约的嬗变与重构研究

张龙洋

(曲靖师范学院 马克思主义学院， 云南 曲靖655011)

一、问题缘起：村规民约的功能弱化

“村规民约”在我国有着悠久的历史渊源。它最早缘起于民间风俗习惯，后经过发展演变为成文的地方性自治规范。村规民约在不同层面有着各不同的释义：从广义方面来看，村规民约是一种社会规范；从狭义层面看，村规民约是一种行为规范。从“工具论”的层面理解村规民约，它是国家实现社会控制的非正式手段；从“独立价值论”的层面去理解村规民约，它是村民为了公共利益的需要让渡出一定自由空间的一种行为规范。但总的说来，村规民约作为自治性和内生性的秩序的体现，是国家意志与村民意志博弈与平衡的结果。[1]

村规民约随着社会的变迁而变化。中华人民共和国成立以来，国家与社会高度融合，村规民约的规范功能在很大程度上被一系列政治运动消解了。改革开放以后，随着“政社分设”，村民自治组织获得了一定的自治空间，村规民约再次获得新生。特别是1998年《村民委员会组织法》的颁布，明确规定了村民委员会可以制定必要的村规民约和规章制度。这一法律的颁布为村规民约提供了合法性的基础。在1998年4月，中共中央办公厅、国务院印发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，全国各地纷纷展开了村规民约的制定，并基本实现了农村地区全覆盖。但这一时期的村规民约仅仅作为权力下放到基础社会的一种体现，《村民委员会组织法》中除了规定各地方的村规民约应当报乡政府备案和不得与法律相抵触外，在村规民约的制定过程中留给村民自治组织很大的发挥空间。

进入21世纪以来，乡村社会结构发生了巨大的变化，国家推出的一系列土地政策将农地利益释放出来，农地矛盾激化，纠纷也越来越多；2006年全面取消农业税、2015年计划生育政策的调整使得原本拥有两项重要乡村管理职能的村民自治组织变得极其孱弱，公共治理能力不断衰弱；村庄人口流动性不断增强，相对封闭村庄生活逐渐被瓦解。面对着乡村社会的复杂性与特殊性，村规民约在很大程度上也成了“悬挂在墙上的一纸空文”。

在新时代乡村治理背景下，如何重塑村规民约的秩序功能，使之成为一个行之有效的行为规范，成了当下一个亟待解决的问题。本文通过对村规民约的变迁进行分析，试图为重构村规民约的治理功能提出参考性的建议。

二、分析：村规民约的嬗变及原因

(一)村规民约的嬗变

嬗变是指一种元素向另一种元素的更替，这种演变是彻底的质变，它强调变化的结果。当前，很多学者在研究村规民约时都关注到了在一个流变的社会之中，村规民约也同样跟着时代在变化。关于村规民约嬗变存在着两种相互对立的观点：第一种观点认为，随着国家权力向乡村社会的深入，打破了乡村自生秩序，村规民约变得越来越形式化，规范性功能衰退。[2]这种观点主要站在“秩序内生”的视角去观察村规民约的变迁。第二种观点认为，在民主制度与现代法治不断健全的今天，村规民约制定或者是运作中出现与国家法相冲突的现象，这些冲突阻碍了法治的进程。[3]这一种观点则由内向外的视角去透视村规民约的变迁导致的与法治相冲突的现象。

这两种观点都以一种动态的视角去观察村规民约嬗变的迹象，这是一大进步。但这两种相互对立的观点把国家与社会想象成两个相对立的主体。一方面，强调国家权力对村规民约所产生秩序的消解或驯服；另一方面，也强调地方内生秩序对国家法治的对抗。但正如有学者提到：“如果将‘社会’理解成为是一个与国家对抗的公民自发组织的空间，那么在中国研究中‘发现社会’的努力很难达到预期的成果。”[4]如何看待国家与社会之间的关系对于我们理解乡村社会内生秩序也就显得至关重要。美国政治学家米格代尔提出，国家作为一个组织同样是“嵌入”在广阔的社会关系之中，国家对社会的控制既是一种权力，也是一种制度性能力，这些社会控制散落在社会之中。[5]这一观点是对“国家-社会对立理论”的一个重大突破，也对我们研究村规民约提供了一个重要的参考。

社会并不是与国家对立的一个概念，而是广泛分布在社会中的一个聚合点。国家能力的真正体现也并不是通过与社会的对比产生的，而是权力、财富和公众观念聚合力的共同表现。在这里理解国家与社会之间的关系对于理解村规民约的变迁是非常重要的，因此，在村规民约的研究中需要以一种内在的、中立的视角切入。

笔者对云南省一个村庄的村规民约做了一个历时性的比较，发现1998年的村规民约与2018年的村规民约有以下几个方面的变化：

1.自治空间

1998年的村规民约，一方面是各地方自由制定。另一方面，除了规定各地方的村规民约应当报乡政府备案和不得与法律相抵触外，没有太多的限制；2018年的村规民约，从中央到地方形成了统一的指导意见，对“村规民约”的内容、制定程序、审核监督、奖惩机制提出了相应要求。

2.形式结构

1998年的村规民约，在形式框架方面并没有严格的逻辑性，语言口语化，形式结构简单，具有浓厚的“乡土性”。例如，“不要动不动就借酒装疯，骚扰邻居”“老人养个子女不容易，现在老了，子女不孝顺，他们心里有多难受”……2018年制定的村规民约，形成了一个完美的制度规范，逻辑严密，跟正式的规范性文件格式趋同，语言规范化，形式结构多样。在村规民约中使用了“假定条件、行为模式与法律后果”这样一种语句表达方式，例如村规民约第一条规定：“凡不属于我村人口的人，乱侵犯我村土地，除没收外，每平方米罚款100。”

3.实质内容

1998年的村规民约主要关于私人生活领域的较多，内容较为单一，规范具有独立性，更多的内容是“地方性知识”的集合。例如S村的村规民约32个条文中，18条涉及了家庭关系和邻里关系。2018年制定的村规民约多为公共管理领域，内容多样化，包括了指导思想，惩罚奖励机制等内容，与国家法律、政策衔接紧密。在“村规民约”中例如，在森林资源管理方面我国已经有《森林保护法》，但村规民 约中的一条也对森林资源的保护做了规范，规定了：“凡需砍伐木材的组户，必须有书面申请经村委会同意后并上报主管部门批准，按批准数据在指定地点砍伐，否则每棵罚款 200-500 元，并没收所伐木材。”

4.规范基础

1998年的村规民约的规范基础主要有道德约束、村干部的人格魅力、舆论、人情、面子等方面的约束。例如，“如果你不要脸，你尽管去偷”。2018年的村规民约以国家权力作为主要支撑，以法治为保障，以村组织的公共治理能力为依托。例如在婚姻管理方面规定：“严格按照《婚姻法》和《婚姻登记办法》有关规定办事，协助婚姻登记部门认真做好婚姻登记和婚嫁服务工作，严禁早婚私婚。”

(二)村规民约嬗变的原因

村规民约是乡村社会的一个重要制度规范，同时，也是社会治理的一个重要手段，它往往会伴随着社会的变化而变化。笔者认为，村规民约的嬗变有其内在的原因，也有外力的原因。

1.国家与社会关系的波动是村规民约嬗变的外在因素

在我国，虽然国家与社会并未真正的实现完全的分离，社会中我们能够随处可见国家的身影，生活中我们经常能感受到国家的存在，但我国国家与社会关系发展总体上呈现出一种“波动式”的样态。1956年，社会主义改造完成后建立了人民公社体制，形成了“政社合一”的治理模式，治理结构具体体现为“人民公社—生产大队—生产队”。事实上，这一治理模式的建立基本上实现了国家权力对基层社会的直接控制。但在“政社合一”体制的发展过程中，其弊端也逐渐暴露出来，农村的发展活力被体制固化了，导致农民生产积极性不高，农业生产效率低下。1978年，党的十一届三中全会做出了改革开放的伟大决策后，为了释放农村经济活力，在农村地区实行“家庭联产承包责任制”，将土地承包经营权下放到了个体农户手中。自此，农民利益从泛化开始变得特定化，农民的生产积极性被极大的激发出来。经济体制的改革推动政治体制的改革，在农村政治体制改革中，根据“政社分设”的思路，重新组建基层社会组织结构。

1982年第五届全国人大五次会议通过并公布施行的《中华人民共和国宪法》规定：“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府，实现政社分开，下辖村民委员会。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具体办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等”。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，进一步明确了政社分设的思路，设立乡一级政府，作为国家行政体系的“末稍”。1998年，第九届全国人大常委会第五次会议修订通过了《村民委员会组织法》，村民自治正式获得了法律基础。从“政社分设”到农村自治的进一步发展，农村管理组织经历了一个“弱政治化”过程，在农村地区形成了一种“乡政村治”的治理格局，国家的渗透力遭遇到了巨大的挑战。为了实现治理的目的，通过国家干预去型塑一种治理方式，这也是我国国家能力真正的体现。

从我国国家与社会的发展关系的变迁中可以看出，国家与社会的波动发展使得国家对社会控制手段的力度也呈现出了不同的样态。国家与社会关系的波动发展促使村规民约的嬗变，因为，村规民约作为村民自治组织法，它所存在的场域正是国家与社会关系波动最不稳定的空间地带。国家对社会嵌入过深，村规民约更多承载国家向社会渗透的功能。而如果国家从乡村“退缩”，村规民约的自发性体现得更加明显。

2.乡村社会结构的变迁是村规民约嬗变的内在因素

如果说国家力量的嵌入是促使村规民约嬗变的外在动力，那么乡村社会结构的变迁就是促使村规民约嬗变的内在动力。改革开放以来，我国的城乡关系总体上发展呈现除了二元分化的格局。[6]在经济结构、政治结构、社会结构及文化结构等多个方面，城乡之间的发展都呈现除了巨大的差异性。20世纪末期，为了缩小城乡发展差异，促进城乡关系的融合发展，农村的发展受到了国家的高度重视。1994 年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。

进入21世纪以来近一步放宽了农村人口进城的户口限制，再到鼓励农民进城务工。使得农村社会的人口流动性增加，原本乡村封闭的熟人社会和集体生活逐渐被瓦解；2006年全面取消了农业税、2015年计划生育政策的调整等一系列政策的切割下，原先拥有两大公共管理职能的基层自治组织失去了公共组织和管理的能力，农村自治组织变得极其孱弱；农村土地政策从“两权”到“三权”的配置使得农地利益空间被极大的激发出来，加剧了农村的矛盾分化；农村网络技术的发展与传播实现了个体的“脱域”，[7]人际关系的道德维护功能逐渐的下降，农村社会的内部结构呈现出了一种断裂状态。在这样的背景下，“依赖熟人社会的礼治或单位控制已经不能全面满足社会结构变动带来的秩序和纠纷解决需求，法律越来越多地被需要。”[8]社会本身具有自我革新的能力，但旧的秩序规范满足不了社会需求时，社会就会生产出一种自我改革的内在动力。

我们可以从社会内部找到证明的依据。笔者在社会调研中，访谈了一个参与制定村规民约的村干部。从中了解到，村内森林资源保护是一个非常困难的问题，因为村里人长期以来把砍伐树木作为主要的燃料来源，上级部门把村委会作为森林资源保护的“第一道防线”，并且列入年终责任目标考核。面对这样的压力，村干部在制定村规民约时，把森林资源保护作为重点内容，制定了：“乱砍树的要罚 200 元”的条款。因为，如果没有明确的制度规章来制约个人的行为，在一个熟人社会中，面对肆意砍伐森林资源的越轨行为，是很难有一个好的解决办法。

三、反思：村规民约在当代乡村社会治理中的功能

一直以来，村规民约引起了学界的广泛关注。大量的实证研究显示，村规民约在乡村秩序或是社会控制两个维度上都发挥了重要的功能。池建华对浙江省庆元县黄田镇27个村的村规民约做了考察后发现，当地村规民约与国家法律具有较高的契合度，既保证了国家法在乡土社会的权威性和强制约束力，又体现了对乡土社会公序良俗的传承和弘扬。[9]高其才教授到贵州省锦屏县调研中发现，村规民约在村民权利的保护与规范方面都起到了积极的作用。[10]陈寒非通过对黔东南地区的少数民族村落实证考察后发现,村规民约在移风易俗方面不仅内容细致具体,而且还具有很强的针对性，能够弥补“法律之治”的不足。[11]

这些关于村规民约的实证研究几乎都是指向一个共同的结论——村规民约在当代乡村社会的治理中扮演着重要的角色，不仅能够与现代法治相契合，还能弥补法治的不足。这些研究对我国乡村法治建设是有所建树的，因为面对着乡村社会结构的特殊性与复杂性，乡村社会中多元规范是实现乡村有效治理的发展趋向。

在现代法治社会建设的潮流中，虽然法律越来越被社会治理所需要，但面对复杂的社会结构，法律的功能往往是有限的，因为，当法律进入到乡村社会，与社会之间产生了较大的张力。一方面，由于基层社会复杂多样的社会因素，导致了法律难以落到实处。例如在执法领域中出现 “弹性执法”，影响着法治目标的实现。另外一方面，法律进入“过剩”，导致其所带来的社会效果与法律效果不统一，甚至相违背。这个我们的启示是，在法治社会不断推进的今天，法律还不能全部满足社会治理的需求，还需要依赖社会中一些非正式制度来填补法律与社会之间的缝隙。

党的十八大以来，我国的法治进程不断加快，十八届四中全会上提出了“全面依法治国”的构想，把“法治”提到了国家治理的重要位置上来。但这并不意味着法律将会取代其他的社会规范，成为社会治理的唯一工具。党十九大报告提出建立“法治、自治、德治”相结合的乡村治理新体系，为乡村治理提供了明确的指导思想——建构多元规范乡村治理体系。在2018年中共中央、国务院颁发的《关于实施乡村振兴战略的意见》中进一步明确了“法治、德治、自治”相结合的乡村治理体系的思路，这些党的方针政策导向表明，面对着我国复杂多样的农村社会形态，法治不但没有排斥其他治理手段的存在，反而需要通过融合多元规范来实现乡村治理的制度供给。

四、探讨：重构村规民约治理功能的思路

学者们对重构村规民约的治理功能提出几种路径。一种路径认为，国家法应该为村规民约让渡一定的空间。在协调国家法律与传统社会规范及推动国家法在乡村实施的过程中,需要把握国家法与体现民族传统法律文化价值的村规民约之间的界限,尊重固有社会规范体系及思想文化的自主性,改进国家法的实施方式。[12]一种路径认为，应当加强对村规民约的审查与监管。通过行政监督、司法监督和社会监督多种途径,采取严格备案审查、消除不合法的村规民约和加强判决审查等方式监督村规民约。[13]而在以上两种路径的基础上，又衍生出了第三条路径，笔者将之称为缓和路径，即国家与社会应当保持与社会的互动、国家法应当与民间法相互融合。[14]这三条路径能够提供原则上的参考和技术上的指导，但村规民约功能有效的发挥不仅仅在文本的设计上，仍然需要去了解乡村社会秩序变迁背后的机理问题。因为以一种什么样的观念认知去面对社会结构的变迁往往决定了我们如何去选择构建一个什么样的制度。

常常有人以一种消极的心态去看待社会变迁，认为这是道德的沦陷、秩序的崩塌、人性的丧失，我们生活的社会岌岌可危。如果以这样的一种心态和认知去看待社会的变迁，在制度的设计上难免会陷入价值偏好之中。进入新时代以来，人们行为方式的变迁在一定程度上导致了社会秩序的变迁，但面对着社会秩序变迁的时候人们多少又表现出来不适应。因此，我们更应该看到社会秩序变革背后隐藏的价值追求。这对于构建当下的村规民约来说是非常重要的。

笔者认为，当下基层社会的秩序生产能力逐渐衰弱，在村规民约的重塑过程中，一方面，要制定出一个与乡村社会发展相适应、与国家法治相契合的配套制度；另一方面，要实现公共权力的再生产和国家补给。

首先，制定一个与乡村社会发展相适应的配套村规民约，要求在村规民的制定过程中应当根据各地的实际情况来制定，然后报由乡一级法治工作部门审核备案，对于与国家法相冲突或者相重合的应当发回重新制定。

其次，在乡村公共权力再生产与补给方面，乡村公共权力一部分来源于村民赋予，通过村民会议协商，赋予村民自治组织或乡村精英一定的管理权限，这部分权力具有原生性。另一部分来源于国家补给。以往的村规民约的运作中，公共权力明显不足，导致私权乱象，部分村规民约成为少数人获取利益的工具。或是在实际的执行过程中，村民自治组织或乡村精英自身的力量并不一定占有绝对的优势，导致村规民约的规约功能弱化。例如，乡村社会中出现纠纷，村干部往往没有能力去解决，因为他们所拥有的公共权力非常微薄。

因此，在乡村公共权力的生产和补给方面，应该体现村民集体利益，在村规民约的制定和运作中让村民真正参与进来。但村民自治组织或集体的力量都不能与个别势力相对抗时就需要通过国家权力的介入和干预来实现权力补给，通过嵌入国家的强制力量来实现乡村秩序。对于权力的生产和补给这两个层次来说也是有主次的，乡村社会公共权力的自我生产应当占据主导地位，国家权力的补给应当在必要时再进行补给。

当前，法治社会建设除了不断完善立法体系、执法体系和司法，让法律与社会更加契合，还应当注重社会内生资源的挖掘，以法治社会建设助力社会治理效能提升。村规民约是乡村社会中一种重要的行为规范，也是一种重要的非正式社会控制手段，在法治社会背景下，需要我们加以从中挖掘其中的治理资源，并加以整合，使之成为乡村社会治理的重要规范。