曲靖建设云南副中心城市探要

李泽华,张永刚

(曲靖师范学院，云南 曲靖 655011)

2021年4月8日，云南省委、省政府召开曲靖现场办公会，要求曲靖打造先进制造基地、高端食品基地、城乡融合发展示范区，努力建设成为名副其实的云南副中心城市，成为滇中城市群的重要增长极、面向南亚东南亚辐射中心的重要支撑点。这是曲靖发展的崭新机遇。可以肯定地说，把曲靖“建设成为名副其实的云南副中心城市”是这个战略部署的核心目标。实现这一目标，是曲靖必须完成的任务和使命，也是亟待深化研究并付诸实践的重大课题。曲靖要超越省域一般城市，“建设成为名副其实的云南副中心城市”，需要深化认识、更新观念，大胆实践、勇于创新，明确路径、突出重点。

从全国范围看，建设省域副中心城市已经成为促进经济社会发展的重要途径和必要举措。2012年，北京市明确提出“聚焦通州战略，打造功能完备的城市副中心。”[注]《全力推动首都科学发展为建设中国特色世界城市而努力奋斗》，《首都之窗》2012年7月5日。2019年11月，习近平总书记在上海考察时指出：“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要着力提升城市能级和核心竞争力，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。”2020年11月出版的第21期《求是》杂志刊发习近平总书记的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，在“完善城市化战略”部分中指出：“东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目‘摊大饼’。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端。”云南启动副中心城市建设正是落实习近平总书记重要指示精神，顺应时代潮流，加快城市发展步伐的重大举措。作为云南副中心城市建设主体的曲靖市，学习借鉴国内外成功经验，少走弯路，加快速度，是以城市建设为驱动有效推进曲靖经济社会全面发展的必然选择。

一、省域副中心城市建设规律及启示

省域副中心城市一般是指在一省范围内，综合实力较周边城市强大，经济辐射力超出了自身管辖的行政区范围，拥有独特的优势资源或产业，与中心城市有一定距离(一般在300公里左右)、未来能够带动周边区域发展的大城市或特大城市。省域副中心城市作为省会城市与一般城市之间的具有带动力的城市，在区域经济中发挥着十分重要的作用[1]。理解“省域副中心城市”必须注意到三个关键因素，一是“城市”，二是“副中心”，三是“省域”。

(一)“城市”及其空间

城市是一个综合体，是人类文明最集中的体现，它的性质与活力来自于它所构建的城市空间。这个空间与城市与生俱来，甚至就是城市的一种存在方式，或者说是城市本身。正因此，刘易斯·芒福德才说：“人类历史刚刚破晓时，城市已经发展到了成熟时代。”[2]城市发展不能离开城市空间这个核心内涵，否则将把城市抽象化。“城市空间是城市社会、经济、政治、文化等要素的运行载体，各类城市活动所形成的功能区构成了城市空间结构的基本框架。它们伴随着经济的发展，交通运输和基础设施条件的改善，不断地改变各自的结构形态和相互位置关系，并以用地形态表现出城市空间结构的演变过程和特征。”[3]可见，城市空间的内涵要素十分丰富，它甚至已经超越了某个城市自身范围，涵盖了城市与城市之间的相互关系。只有扣紧这些要素进行综合考虑，才可能实现城市有序管理，达到增长与发展目的。因此，曲靖开展云南副中心城市建设，必须重视曲靖城市空间的构建方式，着眼于整体性观念和全局性设计。

(二)“副中心”与“中心”的关系

副中心城市是中心城市的拓展和派生，它基于现有发展基础，被中心城市选择以承担和补充中心城市的功能。它与中心城市的关系是基于两方面条件建立的。一是基础，就是它作为副中心城市的资格；二是预期，即它将在区域经济社会发展中发挥的作用。

从基础角度看，副中心城市不是可以随意定义和命名的，它取决于区域城市发展总体状态和该城市的基本情况，衡量的因素很多。德国地理学家克里斯泰勒在20世纪30年代创立“中心地理论”，[注]德国经济地理学家克里斯泰勒在1933年出版的《德国南部的中心地》一书中，开创了中心地理论，是一种研究城市空间组织形式和功能布局的城市区位理论。根据该理论，城市的基本功能是为周围的地区提供商品和服务。最重要的中心地不一定是人口最多的、但却是在交通网络上处于最关键位置的、能提供很广泛的商品和服务的地区。就从多种因素及其关系中发现了城市发展的这一规律。克里斯泰勒注意到城市“中心地”的职能、规模和空间形态分布，其中，中心地空间分布形态受市场、交通和行政三个原则的影响而形成不同的体系。中心地体系包括：(1)中心地的数目；(2)互补区域(即中心地所服务的地区)的数目；(3)互补区域的半径；(4)互补区域的面积；(5)提供中心财货种类及其数量；(6)中心地的标准人口数；(7)互补区域的标准人口数等。这些因素必须在区域总体状态中达到一定量与质的标准才构成中心地与次级中心地的协调关系。克里斯泰勒的理论构成了今天省域副中心城市建设的理论基础。

从预期角度看，就理论意义上的普遍性预期而言，在经济方面，副中心城市应做到功能完备，独具特色，成为中心城市以外城市经济流的高效聚集区。在城市空间上，副中心城市要具有疏解或补充中心城区的功能，特别是要疏解中心城市地区的人口和商业、商务功能，培育新的城市经济增长极，改善城市空间结构和环境，带动周边发展，在长期发展中形成相对完善，又与中心城市相对独立的副中心城市功能。[4]这种理论性预期实际上也是副中心城市应该遵循的总体发展目标定位。曲靖在与中心城市昆明的协同发展中，作为副中心城市应该完成的功能目标。只有在基本达到这种普遍性要求的基础上，再寻求自己的特色，才能成为所谓“名副其实”的云南副中心城市，否则即使单一指标(比如经济指标)非常突出，它仍然仅仅只是区域一般城市。

(三)“省域”的重要意义

“省域”是一种视野和格局，它赋予副中心城市建设工作一个优势地位。也就是说，要以省域为基点来谋划副中心定位，上一层次要考虑全国的布局，中间层次要在省内规划中发挥突出作用，下一层次要建构自己的城市网络。如何理解和争取用好这种优势至关重要。具体到曲靖，“云南副中心城市”意味着曲靖在围绕昆明的同级城市网络体系中应具有超前半步、提升半格的地位，曲靖必须争取成为昆明大都市圈网络化结构中最重要的城市。为此它也将得到“省域”城市规划布局中更多的政策与机制支持，这是副中心城市建设规律决定的。如果没有相关政策与机制支持，所谓建设省域副中心城市便失去了最大意义。当然，曲靖需要主动谋划和积极寻求上级给予自己所需要的支持，即曲靖必须有明确的政策诉求。同时“省域”还决定了曲靖必须进一步打开视野，站在云南副中心城市的支点上重构自己的城市空间和城市网络，把政策优势放大，在自身发展中借力全国、全省，强化带动力量，同时又构建好围绕主城区的次级城市网络，从区域发展中吸纳更大的提升力量，真正承担起云南副中心城市的责任和使命。

二、省域副中心城市建设的基本认识

云南省委省政府对曲靖发展的战略部署是全方位的，涉及经济与产业(先进制造基地、高端食品基地等)、城市化(城乡融合发展和副中心城市建设等)、国际影响(面向南亚东南亚辐射中心的重要支撑点)、党的建设等。在实践层面，曲靖如何整合要点、抓住重点、形成突破是至关重要的。

(一)观念提升：以副中心城市建设整合曲靖发展

曲靖是以工业、农业等产业为主导的州市，要实现省委省政府的战略部署，首先要更新观念，充分认识把曲靖建设成为名副其实的云南副中心城市是曲靖发展的关键所在，不要把城市建设仅仅看作经济发展的“副产品”。就世界范围看，在城市迅速发展的21世纪，城市已经成为带动经济增长的最大的综合体，是最重要的“增长极”，不断发展的大城市、特大城市所促成的有效运作的经济空间，才是主导产业和创新行动、创新成就不断产生的根本动力和场所。城市在教育、科技、医疗、文化等方面形成的优势，是引领整个相关区域的生产、生活蓬勃发展并形成活力的根本条件。由于城市发展网络层级逐步形成，中心城市的带动作用不断加强，持续发展的局限性也会不断凸显。因此，副中心城市作为中心城市的补充，在推进区域整体联动发展中成为非常必要的选择，具有增强发展活力的重要意义和重大作用。今天，如果不重视城市发展的带动作用是不可能有效推进区域经济社会进步的。在此意义上，以“副中心城市”建设为龙头整合曲靖发展，可以促成曲靖更为系统、完整的全面发展体系。换言之，只有以副中心城市建设为目标，将打造先进制造基地、高端食品基地、城乡融合发展示范区等专项建设整合起来，使之不仅仅是单一的产业、行业行为，才能够更好实现创新驱动下的产业结构重组、优化、升级，形成合力，进而促进滇中城市群发展形成新的区域效应，对周边经济社会产生辐射与带动作用，真正在以昆明为中心的区域城市群发展中成为新的增长极。这也正是在曲靖良好发展态势基础上，之所以还要提出将曲靖建设为云南副中心城市的主要原因。只有切近当代经济社会发展规律，补好城市建设短板，才能加速曲靖和整个云南的全面发展。

把曲靖建设成为“名副其实”的云南副中心城市，需要高度重视、精心设计、主动打造。湖北省是较早开展省域副中心城市建设的省份，2003年，国务院批准了《湖北省城镇体系规划》，该《规划》明确将宜昌、襄樊定位为省域副中心城市。至2020年，襄阳、宜昌GDP总量皆跃升到4000多亿元，在湖北排名第二和第三，成为名副其实的鄂西增长极，带动了鄂西地区经济社会发展，为湖北“两圈一带”和“一主两副”的发展格局发挥了积极作用，使湖北基本实现了省域经济社会的协调全面发展。襄阳、宜昌作为湖北省副中心城市建设的经验是我们应该学习和借鉴的。

(二)空间考量：正视作为副中心城市的主要短板

位于云南省东部的曲靖，被定位为云南省域副中心城市，从基本条件看，实际上有着先天不足之处，主要体现在与中心城市的空间距离过小。空间距离是副中心城市成立的重要前提，且副中心城市距离中心城市不能太近，否则难以形成自己独立的辐射范围。一般认为，副中心城市距离中心城市的恰当距离是300公里左右。曲靖距昆明仅120公里，这并不是一个理想的距离。曲靖之所以被定位为云南副中心城市，主要是因为曲靖具有三个优势：(1)经济总量全省第二，2020年曲靖GDP达2959.35亿元，在全国城市中排93位；(2)总人口全省第二，常住人口617.77万人，仅次于昆明市；(3)区位优势独特，曲靖地处川黔桂滇结合部，是云南与重庆、贵阳，以及京津冀、长三角联系的必经之地，也是全国重要的交通枢纽城市。[5]湖北省的黄石市很长一段时间是湖北省第二大城市，大型企业多，经济状态好，但因为与武汉市的距离只有80公里，就很难发展成为湖北的副中心城市。应该说，曲靖与黄石市具有一定的相似性。

决定曲靖作为云南副中心城市功能定位和发展重点的主要因素是经济发展。换句话说，经济状态和经济预期是曲靖作为副中心城市的主要因素，是建设指标中的重中之重。当然，没有不重视经济指标的副中心城市建设，关键是曲靖的经济发展在不大均衡的云南省域经济结构中所占的地位太过重要，它的重要性使其突破了区域位置的局限。一个真正的省域副中心城市的经济总量要与周边城市相比有相对优势，而且应当达到一个基本认可的标准。这个标准在2016年是不低于2500亿元(曲靖1775.11亿元)，2019年不低于3000亿元(曲靖2637.59亿元)。按此标准，在云南省域来看，曲靖较其他州市的优势一目了然。但曲靖的经济指标有优势也有差距，同期中国中部六省在建的10个省域副中心城市中，经济总量最高的是河南洛阳，超过了5000亿大关，湖北襄阳4812亿，进入4000亿的城市还有湖北的宜昌，岳阳、芜湖、赣州和衡阳经济总量位于3000亿至4000亿之间，其中湖南的岳阳达到3780亿，即将进入4000亿层级。因此，按GDP最低标准衡量，曲靖差距明显。但曲靖基础厚实，发展势头较好，是云南乃至全国最具活力的城市之一。2020年曲靖GDP进入全国百强，排名第93位，而且在百强城市中增速第一。按照云南发展预期，云南的GDP要在“十四五”期间有较大提升，实现跨越式发展，迫切需要新的增长极，打造曲靖作为副中心城市，经济目标是首要因素。云南的省域副中心首先应该是经济副中心，而非首先是舒缓中心城市的行政、人口、交通等功能的副中心。在此基础上，进一步推进跨越式发展，增加经济总量，是曲靖必须全力以赴追求的重要目标。

(三)城市规模：应对副中心城市建设的人口忧虑

城市人口是城市状态的重要标志，也是城市分级的主要依据。人口规模、结构、质量始终深刻地影响着城市的发展，或者使它充满活力，或者使它暮气沉沉，慢慢衰败。作为省域副中心城市，曲靖要发挥重要的经济功能，必须重视城市人口规模与人口结构问题。人口总量、外来人口数量、人口质量层次等既是城市经济实力的体现，也是城市经济活力的标杆。没有城市人口的有序、持续的增长，没有城市化率的提高，城市经济发展就必然乏力。“较低的城市化水平，不利于聚集经济的实现，也不利于区域经济的协调发展。资料显示，我国城市化率每提高一个百分点，可拉动GDP增长3%。”[6]根据住建部资料，2020年曲靖市区面积5954.82平方公里，城区面积124.28平方公里，建成区面积102.89平方公里。全市常住人口576.58万人，市区人口156.09万人，城区总人数79.31万人，建成区人口密度约为642人/平方公里。数据说明，就现在的基础条件看曲靖城市化发展基础总体较好，有增长空间，但人口缺陷同样明显。

换个角度说，一方面曲靖的城镇化率在不断提高。根据曲靖市统计局《曲靖市2018年人口城镇化发展情况分析》，截至2018年底，曲靖市常住人口为615.5万人，城镇人口达298.21万人，比2017年增加8.76万人。连续几年曲靖城镇化率皆呈提升态势，至2018年城镇化率达48.45%，比2017年上升了1.17个百分点。另一方面曲靖的人口总量在迅速下降。根据第七次全国人口普查数据，截至2020年11月1日零时，曲靖市常住人口为576.58万人，比2018年减少了近40万人，这对于一个中小城市来说绝对是一个巨大的负面影响。同期，与我们相邻的四川副中心城市绵阳和贵州副中心城市遵义的人口则分别增加了26万和48万，达到487万和661万，其带来的经济增长力度是明显的。人口总量减少对曲靖发展的影响值得高度关注。如果城市人口一直徘徊在中等城市规模，城区常住人口达不到300万以上Ⅰ型大城市底线，甚至达不到城区常住人口100万以上的Ⅱ型大城市底线，副中心城市应有的各类功能都将受到影响。

当然，城市人口不会凭空增加。人口既是城市综合发展的动力，又是城市综合发展的结果，没有良好的城市条件引不来人、留不住人，引不来人留不住人又创造不了好的城市条件，这是一个基本常识，而处理好其中的辩证关系则是城市建设的难点。作为副中心城市建设的重要因素，应该认真分析曲靖人口流向，不同人口类型的流出原因是什么，有针对性地采取有效措施稳定并不断增大人口规模。当然，在经济迅速发展的今天，人口流动是一种常态，大城市和特大城市具有巨大的吸纳力，一般城市只能不断创造条件，特别是创造经济条件，发挥地域优势才能增加吸引力。人口质量取决于高端人才和高层次、高素质人才的数量，更需要有针对性地制定人才引进计划，落实高层次人才优厚待遇政策。总之，城市所具有的良好的环境、便捷的交通、合理的布局、方便的服务、有效的带动功能，以及鲜明的特色、深厚的潜力、快捷的通讯、高度的开放等等这些副中心城市所应致力的发展目标，同时也是确保城市人口不断增加的基本条件和保障，在良性运作的机制中二者会互为因果，相互促进，相得益彰。[7]中央财经委员会第五次会议曾要求“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，今天这种人口承载力要求更多地落在了副中心城市身上，习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中强调：“全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。”这个要求为副中心城市人口规模增长带来了机遇和空间，比起北京、上海主城区20000人/平方公里以上、昆明2900人/平方公里以上的人口密度，曲靖仅642人/平方公里，可见，曲靖的人口发展空间和任务都是巨大的。由城市人口所制约的城市发展规模、结构、质量、效益始终应是曲靖副中心城市建设予以重视的综合性因素。

三、省域副中心城市建设的关键环节

副中心城市建设是一个复杂的系统工程，涉及因素众多。择其要旨，应注重以下关键环节。

(一)规划：构建副中心城市空间

合理的规划对副中心城市的建设和发展至关重要。城市本身就是一个需要精细规划的综合体，自然生长的城市不啻于一场灾难。“城市的发展一旦定型，调整起来的成本会很高，所以城市化的发展规划，必须要有足够的前瞻性，打好提前量。”[8]副中心城市作为在省级区域中地位仅次于省会的城市，规划的前瞻性尤为重要。

城市规划的核心是构建城市的空间结构。从广义上说，城市空间结构的基本框架是由多种城市活动需要所决定的功能区构成的。省域副中心城市规划应该构建更为良好的城市空间结构，它所涉及的城市空间问题比普通城市面更广，层次更多，不能仅仅局限于副中心城市自身，也不能仅仅局限于副中心城市与中心城市的关联，而是应该扩展到更广的、更具发展意义的城市网络范围。在这里，城市空间体现为功能辐射方式，其中首要是经济功能的辐射方式。具体到曲靖，由于所处地理位置因素和发展前景预期，决定了曲靖这个省域副中心城市空间建构的几个基本特点。

1.必须着眼省际交往，放眼国际合作。曲靖地处川黔桂滇结合部，是云南与重庆、贵阳，以及京津冀、长三角联系的必经之地，具有与粤港澳大湾区、珠三角、长三角、成渝地区等城市群形成合作发展的条件，借力大城市群发展，才能增强面向南亚东南亚的辐射能力，形成国际影响。这是曲靖副中心城市空间结构规划最重要的基础框架。

2.必须立足滇东大区域，构建与昭通、文山乃至红河的空间关系，提升副中心城市的影响力。可依托珠江源旅游产业合作为基础性拓展，加强与贵州、广西、广东等珠江流域城市的合作，带动昭通、文山、红河等州市的发展，以放大省域副中心城市的集聚与辐射效应。曲靖、昭通、文山3个州市的人口总量占云南人口总数近三分之一，把大滇东区域各城市发展的潜在优势转化为竞争优势，促进产业分工与协作，在推动大滇东区域经济一体化进程中形成持续的发展动力。

3.必须融入滇中城市群，在与昆明的协同发展中明确定位，错位发展，形成互补效应。“十四五”期间，昆明将着力打造区域性国际综合枢纽，加快建设区域性国际经济贸易中心、科技创新中心、金融服务中心、人文交流中心“四个中心”，全面提升世界春城花都、历史文化名城、中国健康之城三大城市品牌，加快把昆明建设成为立足西南、面向全国、辐射南亚东南亚的区域性国际中心城市。[9]作为副中心城市的曲靖，必须规避与之同质竞争导致“大树下面不长草”。既要追求自己的特点，又保持着副中心与中心的城市空间整体性，在疏解云南中心城市的功能中产生协同与互补效应。比如在“国际经济贸易中心”功能方面，应该创造条件，尽力寻求获得中心城市该功能辐射和疏解的最大利好。副中心城市必须满足中心城市商务中心(CBD)在空间上的呼应和功能上的补充要求。因此，作为一个发展方向，在曲靖构建次级商务商业中心便成为一个必要的选择，这样才能在与昆明的联动中促进城市人口和生产要素回流。

4.必须完善曲靖自身的城市空间构建。目前，曲靖中心城区对市域的辐射带动力量不足。中心城区常住人口79.31万人，仅占全市人口的13.71%；并且小城镇建设推进步伐缓慢，产业、人口的聚集作用很小。这是曲靖的“一城独大”现象。必须改变这种状态，切实规划好主城区“麒沾马”同城化发展格局，做好功能区划和配套设施建设，避免简单连片形成新的“摊大饼”发展方式。同时，要加快推进北部宣威、会泽振兴发展，大力推动南部富源、陆良、师宗、罗平一体发展，实施乡村建设行动，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，走城乡融合发展之路，建设城乡融合发展示范区，构建起具有活力的曲靖城市内在空间体系。

(二)政策：完善副中心建设保障

要把曲靖建设为名副其实的云南副中心城市，必须完善政策与制度保障。副中心城市布局是省域经济社会整体规划的产物，上级政府的政策支持决定着副中心建设的成败。从省外经验看，湖北省的省域副中心城市建设初期就是因为欠缺必要的政策支持导致发展缓慢，而“国内其他地区的省域副中心城市，包括已经实现质的转变的广东深圳、山东青岛，以及正处于发展完善阶段的河南洛阳、江西九江等，政府都在某种程度上给予了机制、体制上的特殊安排，从而呈现出良好的发展态势。”[10]机制、体制上的“特殊安排”是多方面的，包括适当扩大省域副中心城市的经济社会管理权限，赋予其与中心城市相类似的财政管理体制模式等。只有人财物的管理方式适应了副中心城市发展新要求，副中心城市的建设才会迅速产生成效。

政策支持的根源在于省、市两级管理机制、体制上的创新。创新则取决于对当前中国城市化发展方向和国家发展要求的了解和理解。习近平总书记把“完善城市化战略”作为国家中长期经济社会发展战略若干重大问题之一，强调“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。”要达到这个要求就不能墨守成规，走老路子，尤其是在西南边疆省域副中心城市建设中，更需要大胆探索，不断创新，才能建立起适应边疆副中心城市发展的机制、体制，形成完善的制度保障。

(三)行动：协调副中心各项事业

在副中心城市定位基础上完善城市空间基本布局和功能定位，形成以经济建设为核心的副中心城市各项事业发展，是曲靖建设云南副中心城市实践层面的要求。最基本的目标，到“十四五”末期(即2025年底)市内生产总值应该突破5000亿人民币，人均GDP应该超过10000美元，常住人口城镇化率应该达到60%。当然，具体数据是刚性的，还有很多柔性指标融会在城市建设各项事业中，需要统筹协调。这是一个广阔的领域，涵盖了政务、金融、科技、教育、医疗、体育、文化、交通、通讯、人居、商业、消费、社会保障、对外开放、城乡协同发展等方面，如何统筹协调各方面因素，补齐短板、驱动创新、形成优长，是曲靖副中心城市建设的大课题、大文章。这些柔性指标中包含着“城市让生活更美好”的深厚意蕴，是城市软实力的重要体现，但它们又极易受到经济硬指标的遮蔽甚至排斥，必须时刻警醒。

曲靖副中心城市无论如何发展，由这些因素交融而成的“和谐”与“完整”应该成为一种理想状态，更应该成为一种现实状态。正如霍华德在《明日的田园城市》中所说：“一座城市就像一棵花、一株草和一个动物，它们应该在成长的每一个阶段保持统一、和谐、完整。而且发展的结果绝不应损害统一，而要使之更完美；绝不应该损害和谐，而要使之更协调；早期结构上的完整性应该融合在以后建设得更完整的结构之中。”在城市建设中，这是一个观念，也是一种思路，更是基本的方法。曲靖建设云南副中心城市的宏伟事业刚刚起步，希望能够将此美好愿景变成启迪，贯穿在这个事业始终，让城市的发展使曲靖和云南更加美好。