影响PPP项目融资的风险因素及其防范措施

岳自刚

（中交二公局东萌工程有限公司，陕西 西安 710119）

近年来，我国PPP项目稳步推进，在基建、民生和其他公共服务领域产生的积极作用逐步凸显，但随着项目的不断推广，一些风险也逐渐暴露，这对项目管理提出了一些新的要求。从PPP项目资金运用方面来看，融资管理作为项目管理的关键环节，倘若项目融资无法落实，则必然会影响PPP项目实施，甚至造成经济损失，产生负面的社会影响，故针对项目融资的风险防范极为必要。

一、PPP项目融资管理特点

1.多方参与

PPP项目的实施，一般由政府出资代表及社会资本方共同出资设立的项目公司作为融资主体，在项目融资过程中政府、中介咨询、提供担保措施的单位、提供融资的金融机构、金融监管部门等都是项目融资的重要参与者。

正是因为在融资过程中有诸多参与者，所以在整个融资过程中只要任何一方存在缺陷，都会导致融资受阻，这就需要项目各方共同努力为项目融资落实创造完备的基础条件。

2.规模大、周期长

PPP项目的资金来源一般由项目资本金和项目融资构成，根据我国现行的项目资金本管理制度中一般基建项目最低20%（机场25%）的比例要求，其余约80%以上的资金缺口均需通过融资解决。

财政部明确规定“属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上”，这就要求项目融资期限一般不低于10年，这是有别于一般企业短期流动性贷款和中长期贷款的重要特点。

二、影响PPP项目融资的风险因素

从宏观政策、项目所属本级政府的财政能力、项目合同体系、项目出资人资格、项目资本金等五个方面分析，主要存在以下风险因素。

1.宏观政策因素

因PPP项目一般涉及基础设施建设、生态环保、社会民生等公共领域，当政府进行宏观政策调控时，发改委、财政部、央行及银保监等职能部门会从产业政策、地方财政政策、金融政策等方面出台系列措施，通过引导和规范项目融资实现调控的目的，因此，政策变化将对项目融资产生重大影响。

2.项目合法合规性

PPP项目的可行性研究、“两评一案”（PPP实施方案、财政承受能力、物有所值）的论证、项目入库及信息披露、项目社会资本方的选定方式，国土、环评、初设概算等一系列要件批复都是准入审查的前置因素，任何一个环节出现问题都将阻碍融资进程。

3.区域财承指标及补助来源

具有支出责任的政府财政是否满足当前政策的要求将直接影响项目融资的评审，如果财政承受能力及补助来源不符合政策要求，项目则无法通过金融机构的贷款准入审查。

4.PPP项目合同

PPP项目合同的合法合规性对项目融资的影响主要包括三个方面。

（1）签约主体与合作期限

政府方的签约主体、PPP项目合作期限是否满足政策法规要求会影响项目的合规性，进而影响融资审查。

（2）政府及社会资本的权责划分

PPP合同中如果没有明确约定项目资产权属、各方权责，金融机构将无法清晰界定各方权利义务，不利于债权追偿。模糊的项目资产权属关系，会造成资产无法进行抵押或质押，导致融资受阻。

（3）项目收益分配、政府付费产出与绩效挂钩机制

不合理的政府付费机制、可行性缺口补助获得方式、政府的绩效考核标准、项目收益分配机制等，均影响金融机构对项目的合规性审查及风险、收益的预期，给项目融资带来负面的影响。

5.政府、社会资本方和项目公司资格的影响

项目公司一般由政府方出资代表和社会资本方参与出资设立，其中政府方出资代表的身份资格、担保行为、社会资本方的身份资格、资信状况、项目公司的股权比例、法人治理结构等方面如果有悖于现行政策，将无法通过金融机构的风控评审，导致融资失败。

6.资本金方面的风险

项目融资一般与项目资本金到位的时间、比例等配套落实，项目出资人是否能及时、足额认缴资本金是影响项目融资效果的关键因素。其主要表现为：

一方面，资本金来源不符合政策法规要求的，将无法通过金融机构的评估与审查；另一方面，因为PPP项目的资本金规模较大，对于投资人的出资能力提出了较高要求，如资本金无法及时、足额到位，必然引起项目资金链断裂。

三、PPP项目融资风险防范措施

1.把握PPP规范发展的总体要求

PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障，在建设的必要性、可行性等重大事项方面应从经济社会发展需要、技术和经济可行性、环境影响、资源综合利用、投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理等方面研究论证，使项目符合政策总体要求，顺应社会发展方向。

2.加强多方协调，积极推进项目审批

PPP项目在立项后，应加快对 “两评一案”、初设概算、国土利用、规划许可、环境影响评价、水土保持方案、社会稳定风险评估、文物勘察及保护方案、施工许可等合规性要件的报审节奏，加大与政府职能部门的沟通协调力度，积极推进各要件的批复进程，为项目融资创造有利的前置条件。

3.明确政府资金来源及支出责任

在坚决守住不发生系统性金融风险的底线思维下，金融机构加大了对PPP项目融资准入的审查力度，重点关注政府财政能力是否符合财政部关于“5%不得新上政府付费项目、7%进行风险提示、10%新项目不得入库”的刚性要求。对运营补助来源、回报机制涉及 “政府付费”或“可行性缺口补助”的，审慎审查是否涉及政府性基金预算、国有资本经营预算安排。因此，项目应及时获得合法的财承论证和经人大会议审议批准的中长期财政规划，避免政府付费或缺口补助在合作期内未连续、平滑支付，导致某时段内财政压力激增，规避地方政府债务风险，确保政府支出纳入财政预算。

4.严守政策法规红线、构建科学合理的项目体系

（1）PPP项目合同主体及合作期限

PPP项目实施机构应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位，地方国企或政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同。属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上。

（2）项目各方权责明晰

政府方应承担政策、法律风险及政府支付方式和风险分配结果；社会资本负责承担项目投资、建设、运营风险及应承担的公共责任；明确约定项目资产权属、投融资方案、建设运营和移交方案、风险分担方案及项目总投资和融资规模因项目投资额度、规模或进度变化等因素发生调整时的各方责任安排。

（3）项目收益、政府付费、缺口补助等均为融资偿本付息的主要来源，其分配机制、绩效考核标准、项目产出与绩效完全挂钩等都是项目融资的重要影响因素。项目在设计交易结构，利益分配、退出机制时应当符合现行政策，一是要避免政府方或政府方出资代表向社会资本承诺资本金回购和收益兜底承诺，避免为项目融资提供各种形式的担保；二是要避免项目产出绩效与付费机制脱钩，提前锁定、固化政府支出责任。

（4）项目出资人身份合法合规，项目公司法人治理结构完善

首先，要将规范运作放在首位，不得出现融资平台公司、融资平台公司实际控制或能产生重大影响的国企作为社会资本参与本级PPP项目的行为；其次，应通过公开招标等竞争性方式选择资信状况、履约能力良好的社会资本；最后，项目公司的股权比例、公司治理结构上应当在“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权”的规定范围内，设置科学合理的股权比例及治理结构。

5.优化资金安排，拓宽融资渠道

（1）项目出资人应对资本金分类管理，这样有利于金融机构对债务性资金进行穿透审查；出资人应结合自由资金状况、项目进展情况，融资计划等科学合理地编制资本金出资计划；建立有效的信用评价体系和激励与约束机制，遵守契约，协调一致，如果在PPP项目融资中出现了任何一方违约现象，都应该纳入信用体系，并且作为后续是否能够参与项目的评价依据。

（2）针对资金规模较大的项目，宜采用银团贷款的模式，有利于分散风险；多渠道引入保险资金、政企合作投资基金、通过资产交易、资产证券化等方式，优化融资方式；结合项目进度，设计前期贷款与项目固定资产贷款相结合的方式，根据资金市场规模、利率变动，合理安排融资期限及提款时机，降低融资成本。

四、结语

综上所述，PPP项目融资是否成功受政策法律、项目风险与收益、参与主体等多方面的影响，因此，完善PPP项目的合法合规性，充分协调参与方的利益，构建科学合理的合同架构和管理体系，是防范PPP项目融资的重要举措。