财政投资项目评审问题研究

许 睿

（湖南中医药大学审计处，湖南 长沙 410000）

随着我国大力推进城镇化建设以及棚户区改造，国家对建筑行业财政投资项目的管理要求越来越高。与此同时，评审工作实施的困难及相关问题日渐凸显，财政投资评审的监管力度不够，不能对建设项目成本有效控制。如何做好评审工作是大多数国家的一大难题，财政投资评审机制不完善、管理不科学和从业人员不专业等原因导致资金浪费情况严重。因此，对于财政投资评审相关困难和问题，亟须寻求有效的解决方法。

一、财政投资评审内容及程序

我国财政投资评审工作是基于财政部有关规定，结合各级财政投资管理制度及需求而组织开展的，各地的评审工作及模式存在差异，但其核心工作及主要评审内容是一致的。《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号）对评审的内容作了明确规定：项目从预算造价到竣工结算实施全过程相关内容的审核，以及项目完成之后运行和收益审核[1]。

《财政投资项目评审操作规程》中对评审方式和程序有相应的规定。我国财政投资评审包括项目预结算的评价、审查以及对财政资金使用情况的专项核查及追踪问效两种方式。目前评审工作主要是由财政评审机构自己进行或市场购入咨询机构提供服务。财政投资评审程序主要包括评审准备阶段、评审实施阶段和评审完成阶段[2]。

二、评审问题分析

影响财政投资评审效果的因素较多，覆盖面较广，问题来源主要有：评审制度和法律体系不完善、工作人员专业水平不高、各单位配合程度不高等方面。具体体现在以下几个方面：

1.评审制度方面

我国没有统一的行业执行标准，各地评审内容及模式存在差异，评审质量参差不齐，导致资金决策和使用时难做抉择。已颁布的规章制度有《财政投资评审管理规定》（财建[2009]648号）和《财政投资项目评审操作规程》（财建[2002]619号）。

湖南省于2011年根据财政部相关规定制定了《湖南省财政投资评审管理实施办法》（湘财办[2011]16号），各市区在此基础上又出台了符合发展需求的管理办法和实施细则。

但地方性管理办法和实施细则作为投资评审的指导性文件，其中有些专业名称定义与《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）[3]《湖南省建设工程计价办法》[4]不符，造成项目评审结果的准确性和客观性难以保证。

2.法律体系方面

我国财政投资评审工作相关的法律依据主要有《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》和《中华人民共和国政府采购法》，但以上法律仅在宏观层面对财政投资评审相关内容做出规定和定义，并未明确对应的细则。

财政投资评审是对财政资金进行监管的一项措施，应当有法可依。然而目前我国有关法律体系和基础薄弱，导致评审结论法律效力不强，评审结果缺乏权威性，其工作重要性和法律基础是不对等的。

3.评审实效方面

（1）评审质量有待提高。一是工程量清单描述不清楚翔实，造成审核价格不准确。清单漏项、错项时有发生，导致变更发生。二是施工图设计深度不够，导致工程量计算不准确。

（2）评审效率有待提升。一是评审缺乏计划性。评审工作的开展是根据项目完成情况进行的，不能做到事先安排准备，使评审工作处于较为被动的局面；二是评审重复工作量大。有些项目时间紧迫，准备工作不完善，导致施工中变更较多，建设单位对专业知识了解不深入，收取的结算资料不全，使得评审工作业务量大且重复工作多。

（3）专家资源的重要性。工程类审核专业性极强，涵盖了土建、安装、装饰装修、电气、给排水、暖通、园林绿化等专业，更不说修缮工程中的结构加固、管线改造以及装配式建筑安装。工作人员虽然专业素养较高，但术业有专攻，并不是每个专业的评审都能很好地完成。应当设置完备的专家库，遇到难度较大的问题，能够为评审工作提供有效意见和解决方案。

4.建设单位方面

（1）送审资料不及时。建设单位因人员变动，后任对前任经手的签证、变更等工作不熟悉，造成办理时间拉长，影响了建设项目完成进度。

（2）现场管理不严格。不及时召开变更会议，未能及时申报变更。评审时发现缺少变更资料再进行补办手续，影响了建设项目评审的严肃性。

（3）结算资料不规范。一是送审资料内容不明确。存在竣工图与施工现场情况不符、工程量与竣工图不符、工程量清单特征描述不准确等问题，二是送审图纸内容不完整。设计变更、经济签证不及时或内容不完整，部分项目缺失竣工图或竣工图不合要求，无法体现工程量。

5.施工单位方面

（1）对预计达到变更的施工内容或设计变更没有高度重视。一味追求施工进度，不重视经济资料，不重视程序的严肃性，违反先审批后实施的原则，给各职能部门监管带来很大的被动。具体表现为：工程变更存在随意性，设计变更没有按程序报批，先实施后再补手续。设计深度不够，导致后期实际工程量发生变化，达到变更金额，施工单位先施工后办理变更手续。

（2）施工单位对审不及时，导致评审延时。施工单位对建设项目审结结果期望值高，增加竣工图工程量，财政评审中心核减后，施工单位对结果不满意，以致不及时对审，进而影响建设项目的审结进度。

6.中介机构方面

政府预算、结算聘请第三方中介机构分担评审中心预算编制、预算审核、结算审核等工作。虽然按照委托人的评审要求和范围执行评审工作，但职能和目的均与评审中心有区别。中介机构作为专业的造价咨询机构，在能力上良莠不齐。另外，中介机构侧重于造价审核，对项目存在的问题不进行审查，不能揭示问题的本质，对财政投资管理不能提出建设性意见和帮助。

三、评审问题处理对策及建议

1.加强制度建设，促进规范评审

（1）科学有序铺排项目。一是科学有序安排工期，工程项目存在客观的工期定额，在施工过程中，应严肃对待施工图纸、工期规划，避免受到主观意志的盲目干涉；二是合理分配建设任务，遵循建设工程的内在客观规律，分配建设任务、设立考核目标时，要认真考虑项目建设必要的周期。

（2）严格规范建设程序。一是严格图纸审核，建设单位应按照《建设工程勘察设计管理条例》中关于审图方面的规定严格审核图纸；二是严控图纸修改，经过审核的施工图设计文件是工程招投标、招标控制价编制、合同价款调整、中介机构考核的重要依据，不得任意修改。

2.加强程序管控，推进高效评审

（1）建设单位方面。一是认真做好服务工作，加强施工过程中经济资料的同步办理，改变一味追求施工进度，不重视各类资料办理的现象；二是扎实做好管理工作，熟练掌握与运用清单规范、省区市文件，按照基本建设程序进行工程建设。统筹协调所属项目的监理单位、施工单位等学习领会政策文件，督促按流程处理；三是加强项目现场管理，对影响最终造价的各项资料等重要因素文件，认真审核并签字，建设项目竣工验收前完成签证、变更、暂估价定价等工作。

（2）财政投资评审中心方面。一是前置预审，建立资料初审制度，对存在重大资料缺陷的项目实现一次性告知，待完善资料后再“进窗”；二是加大施工过程的宣传力度，持续做好政策宣传培训工作，利用每次项目开工前技术交底及施工过程中现场评审的契机，带领建设单位、施工单位学习相关政策规定中的各项关键内容；三是主动服务，安排专职人员进行现场跟踪，参加建设单位组织的开工前技术交底会，书面告知建设单位和施工单位具体管理要求。

（3）施工单位方面。施工单位在合同履行过程中，应高度重视合同价款调整部门经济资料办理工作，严格按照相关要求办理各类真实、合法、有效的资料。积极参加建设单位组织的各类经济会议和及时办理各类经济文件。认真安排对审人员及时参与对审会议，并及时反馈意见。

3.加强部门联动，实现科学评审

（1）有关部门要各司其职。各职能部门应按相关规定，充分发挥监管职能，形成控制的合力。严把政府投资项目审批和项目资金计划关口；严格财政资金监管，对资金、财务进行全程审计监督；加强投资建设项目的建设和管理单位的行政监察和廉政建设监督；按各自的职能依法对政府投资项目进行管理和监督。

（2）探索全过程造价管理。为确保建设工程的投资效益，聘请中介机构对工程建设可行性研究至项目决算整个过程，围绕工程造价进行全过程造价管理。实现预算先行，加快结算、成本预测，明确目标、分阶段加强内部控制、及时处理工程变更。

（3）施行中介机构惩罚管理。对各中介机构建库单位切实制定监理、勘察、设计、图审、造价咨询等方面制定具体的管理办法，并落实惩罚措施，因中介机构把关不严、弄虚作假等行为造成财政资金浪费、合同价款调整，除依法承担赔偿责任外，列入不良记录名单。

四、结论

根据实际工作情况，本文从评审制度、法律法规、评审相关单位以及中介机构多角度对评审存在问题进行探讨，并提出了可行的对策及建议。应当切实做到加强制度建设，促进规范评审，加强程序管控，推进高效评审，加强部门联动，实现科学评审。