政府购买服务背景下社会工作机构与政府互动关系困境因素探析

川北医学院管理学院 罗琴

一、引言

随着社会不断地进步与发展，政府购买服务成为政府转变治理方式的重要途径。政府购买服务对推动政府职能转变、促进社会组织活力、最大功能发挥政府与社会组织的协同作用以及积累志愿资源等具有很好的效果。当然，政府的成功转型需要众多的社会组织的有效支持，既需要积极培育和扶持社会组织发展，也需要政府进行社会服务供给方式和制度的转化，二者密不可分。政府购买服务是政府服务供给制度变革、政府扶持和培育社会组织的重要制度通道，我们看到政府和社会组织合作的成效的同时，也应该注意到政府在对社会工作服务的购买和对社会工作服务机构的管理及与之互动中，也面临许多困境，这些困境的存在一定程度上正在甚至将在一段时期内持续影响着二者的合作与各自的发展。鉴于此，笔者将通过大量的文献研究，结合实际来分析在当前政府购买服务背景下，政府和社会服务机构之间的互动困境，并针对这些困境产生的原因进行探析。

二、政府与社会工作服务机构的互动关系研究现状

政府与社会服务服务机构的互动关系在不同政治、经济的国家是不尽相同的，即使是在同一国家的不同时期也存在不同特点和关系，概括起来，主要包括以下几种关系：

（1）主导与被主导关系。就现实而言，杨晓光和丛玉飞（2010）认为社工机构这样的社会组织与政府的关系依然是一种政府主导下的非对称关系格局，必须肯定二者之间的合作，但这种合作关系还呈现一种不对等。“东欧公民社会研究者描述前社会主义政权下国家与公民社会的关系，认为是一种支配与被支配、控制与被控制的关系。”托马斯·潘恩认为，公民社会和国家是一种此消彼长的关系，即“公民社会越是完善，对国家的需求就越小”。

（2）合作与互补关系。“政府是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角。”顾丽梅（2012）指出，政府与社会组织在公共服务的提供领域存在着“互为补充，合作共存”的“伙伴关系”。社会工作服务机构积极参与了公共服务与社会服务的提供，以及参与了政府对于公共事务的治理，甚至可以说在一定程度上弥补了传统政府职能缺位。政府不再是公共服务的唯一提供者，政府与民间的合作日益增多，大量原来由政府承担的服务性或事务性的工作也逐步由社工机构或其他社会组织提供。于萌（2010）根据对比分析图指出政府与社会组织在面向社会开展公共管理和社会服务提供上各有优势和不足，总体上表现出互补的趋势。

（3）管理与监督关系。虽然在公共服务的提供中，政府与社会组织既有合作也存在冲突与竞争，但是尤需一提的是在公共服务领域二者之间的管理与监督之关系。理论上而言，政府主要实行宏观管理，制定经济社会发展政策和公共事业运作法规，采取财政支持和投入，并对社会组织进行管理和考核，而大量的、具体的社会公共服务的内容、项目的开展，都由社会工作服务机构这样的非政府组织去承担和组织实施。也就是说政府负责监管职责，社会工作机构则负责提供具体的服务。非政府组织是独立于政府之外的社会中介组织，不从属于政府，政府也不能干预他们的活动，可以独立代表各市场主体的利益，与政府沟通、谈判，从而影响政府的决策（顾丽梅，2012）。

三、政府购买背景下社工机构与政府互动关系的困境

（一）权责角色模糊，公平公益性较弱

政府购买服务过程中，政府作为购买方与提供方应是合作契约的关系，政府购买服务的提供方如政府部门、非营利组织此应是独立平等的关系。然而在我国的实际案例中，不少政府作为优越的“甲方”或者权威部门，难以摆脱传统的管理方式，对治理的理念说得多，但实际做得少，对服务机构的运行和管理的干预时有发生。而社会组织对政府这个权威部门也存在很大程度的依赖和倚靠。所以在实际运行中，政府与社会服务机构间往往表现出了复杂的联系。一方面是政府的购买方式因政府在购买服务和治理二者关系内涵不清而导致方式、标准不一；另一方面是社会组织本身力量弱小，对权威部门的倚靠心理存在职能不明、发展亦步亦趋的现象，在与政府的交往中表现出讨好和迎合需要的态势。

（二）专业认知缺乏，购买行为两极化

对政府购买标准和条件等相关事项仍缺乏明晰的认识。由于缺乏对特定专业领域的认识，在购买服务过程中的程序表现出恪守程序和相关规范，而忽略了具体的实际情况，对上级购买服务的方向和内容不结合当地居民和地域的实际加以分析，导致社会工作机构为了获得项目而放弃专业坚持。同时还有部分项目购买方以“买大赠小”将本部门一些无人承担的工作和项目购买一并打包交予社会服务机构，使政府形象大打折扣。购买服务呈现两极化的情况，实质上是政府部门对治理的误解和权能的误用，两种情况都会在一定程度上影响政府购买服务的质量和整体推进，长远来看将影响政府购买服务的规范性和社会组织的健康发展。

（三）资金短板，购买行为难以持续

社工机构与社工机构获得的资金扶持也会因为机构的实力和获取资源的能力而不同。那些有政府部门倡议培育起来的社工机构，往往因其官方背景而获得更多的支持。可以说，一个社会工作服务机构获得的资金支持几乎可以决定机构的兴衰。从服务人群上看，社工机构面临的服务对象大都为弱势群体，无力支付服务费用。因此，社工机构相对于其他民办非企业更需要政府制度化的扶持。尽管机构每年会拿到看似很多资金援助，但实际上机构表示这些钱对于机构的运行是入不敷出的，因而机构常常会因为资金问题面临重重考验。

四、互动困境之原因探析

（一）政府方面

（1）工作理念固守传统。在我国长期以来的“大政府、小社会”管理体制背景下，往往沿袭传统的行政管理手段，以权威的身份来干预公共服务领域。由于质疑或不相信社会组织和民众参与公共事务的能力，政府部门常常以专家的权威角色对各方面进行指示，往往还表现出大包大揽现象。这种大包大揽则会导致政府和社会工作机构之间不对等的伙伴关系。

（2）双重管理体制的制约。双重管理体制由于其繁复的程序在一定程度上制约了我国社工机构的成长，变革政府对社工机构的管理体制成为当前一项重要的课题。刘庆元和温颖娜（2007）提出：“双重管理体制”成为“草根”组织成立和发展的阻碍……政府若在相关制度的设立方面降低门槛，将会促进草根组织参与社会治理和服务的重要力量。因此，政府还有必要在体制和制度方面进行积极探索。

（3）考核机制不完善。由于政府购买服务工作时间短，也具有较强的专业性，导致到目前还不具备实施严格的合同管理的能力。同时，在社工互促互动合作方面缺乏相应的服务机制，有时候政府部门在购买社工服务的初始阶段，过度强调竞争，致使社会工作服务机构引入一些旁门左道的方法，而没有专注利用和发展社会工作者的专业服务能力，因而服务效果大打折扣；在成果的评估上，社会工作服务效果难以操作化，目前的评估常常以个案、小组、社区活动的数量多少作为评估标准，不仅忽略了服务的质——即对服务对象的影响和改变的程度，更引发了机构在获取项目时靠设计根本完不成的指标服务量导致的恶性竞争现象。

（二）机构方面

（1）独立性不足，缺乏竞争力。社会工作机构作为我国的民间组织，在成立与运作的过程中对政府存在很强的依赖性。机构的运行如果缺乏政府方面福利资源的推动和支持，几乎难以为继。社会工作服务机构很难在多方的静态“博弈”中坚持初衷，而专业的服务要求为服务对象提供既专业又多元化切实解决困难的服务，这在一定程度影响着社工机构作为第三方的调节作用。

（2）专业化程度较低，缺乏社会认可。社会组织由于在国内发展较为缓慢，在我国较多城市还处于萌芽阶段，被大众所接纳的程度低，职业的社会接纳、社会认可程度低。同时，但在资源相对紧缺的情况下，社工机构大多陷入了大量的事务性工作，而忽视了进一步的专业能力建设和项目评估。因此，较少有社工机构真正能够通过看得见的成效：可复制的经验模式、服务研究成果、可推广的经验报告等，来凸显社会工作服务在社会建设中的功能和价值。

（3）制度管理不完善，发展动力不足。社工机构的部门设置还不够完善，职责界限也不够清晰，职能划分不够规范，直接影响了其在社会管理创新中作用的发挥。目前社工机构的规章制度主要由内部自行制定，内部存在一定的人情因素，监理会的存在形同虚设；再次，一些机构管理人员轻视财务部和人事部的工作职能，这些部门的员工多属于兼职性质，既无专业的社会工作知识，也不够了解本机构的运作情况。