全面深化改革进程中公共服务发展路径探析

刘 辉，马珍珠

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

全面深化改革进程中，向广大群众提供更优质的公共服务，已成为新时代“以人民为中心”治国理政实践的重要内容。党的十九大报告强调“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求”，要求“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。目前我国基本公共服务体系已建立，但仍存在监督机制不完善、供需错位、均等化有盲区等问题。因此，本文从监督、供给及均等化三个维度探讨全面深化改革进程中，公共服务发展的可选择路径，以期为实践和后续研究提供参考。

一、公共服务监督：从事后监督到过程监督

为保障公共服务质量，全方位监督尤显必要。这里的“全方位”涉及监督的实施主体、监督的具体内容、监督工具及监督方式方法等。

(一)主体多元化：内外部监督共同发力

就公共服务监督主体而言，除强化政府内部监督外，还要积极引入专业的第三方监督机构，同时鼓励并支持公众参与公共服务监督。一要调动公民积极性，扩大监督范围。社会问责是促进政府更好发挥公共服务职能的一项重要保证，通过公众和社会力量直接或间接地参与公共服务，有利于公众自身诉求的表达和积极性的发挥。一方面，公众可以直接借助“健全的信访、申诉、投诉、举报等各种民意信息反馈渠道，对政府部门及其服务人员提供的基本公共服务作出判断，并及时畅通地向问责主体表达反馈各种意见”。[1]另一方面，公众可基于特定规则和程序推选德高望重的人组成监督小组，对政府实施公共服务的全过程进行监督评价。二要鼓励社会力量参与，大力发挥第三方监督机构的专业性与独立性优势。第三方监督机构具有专业性以及独立性等优势，其作用理应受到重视。长期以来，第三方机构参与公共服务时常遭遇“弹簧门”“玻璃门”“旋转门”等状况；为打破这些阻碍，政府应积极推进形成第三方机构参与公共服务机制，使得第三方机构能真正参与到公共服务过程及质量的评价中来。[2]此外，随着现代科技的迅猛发展，新兴媒体凭借传播速度快、覆盖面广等优势与传统型新闻媒体一道成为公共服务监督的重要主体；其通过对一些影响较大、性质恶劣的违法经营者公开曝光等举措，能有效实现对相应公共服务供给主体的监督。[3]三要健全问责机制，真正实现政府“自己监督自己”。不论是民众还是独立的第三方监督机构进行的监督，都属于对政府公共服务工作的外部监督；随之而来的问题就是，外部监督机构往往面临信息壁垒问题；尽管近年来政务信息公开已不断推进，但外部监督的信息壁垒仍无法完全避免。因此，鼓励外部监督并不意味着将内部监督排除在外，内部监督作为一种较为传统的监督方式，在新的历史时期仍有其独特优势。长期以来，我国公共服务问责形成了“领导启动模式”——问责多基于领导意志而动，无法真正达到“自己监督自己”目的。因此，在实际操作的过程中，一方面政府可以运用大数据建立公共服务效果数据库，实现对公共服务过程的实时、动态监管；[4]另一方面，可设立独立的公共服务监管机构，从根源上遏制“上级钳制”的监督模式；或完善领导任命机制，加强准入机制建设，营造绿色的监督环境。

(二)内容全方位化：强化监督机制与监督管理

一要强化监管机制，防治违法行为。建立精确的监管机制，有助于及时识别披着合法外衣的违法行为，防止违法者利用制度漏洞做出损害公民权益的事项；将公共服务质量纳入相关官员政绩考核，完善奖励与惩罚机制，则更能够保证监督效果。二要严格预算与审计，加强监督管理。监督管理主要包括资金监督和审计监督两个方面。资金监督方面，主要是加强对政府直接提供资金的预算管理。从对预算的决策环节就要加强监管，做好预算的规划和执行，防止浪费；对于专项资金，政府相关部门在提请使用时，也要经过专门的支出程序，经专人审核、批准后方能正式使用。审计监督方面，主要由审计部门对使用财政资金的相关公共服务之规模、结构、效率等情况进行审计，着重提高财政资金使用的透明度；而对涉及违法违纪的事项，还要进行行政问责，追究相关人员的责任。[5]

(三)信息公开：制度化公开与交流运用

实践证明，只有真正秉持信息公开原则，才能让相关各方对问责内容的合理合法性进行识别与监督。首先，政府应始终贯彻信息公开制度，无论是公共服务决策还是项目实施涉及的全部信息，都应向社会公布。一方面有利于调动公众参与公共服务决策和监督过程的积极性；另一方面有利于向公众表明政府将公共服务置于“阳光”下的决心，有助于建立并维护政府良好的形象。其次，与社会组织就公共服务供给发生关联时，政府一方面要促进双向信息交流，即“要求所有的社会组织都应该报告资金使用情况及与其有关的业务活动情况，同时赋予社会组织公共服务供给对象有权对其活动内容、服务方式、具体效益等做出评价”；[6]另一方面要运用大数据技术实时监控项目实施进程，将社会组织完成的工作及信用记录等向全社会公开。事实上，只有及时、定期地将公共服务事项进行公开，才能较好地实现民主监督。

二、公共服务供给：从政府本位到公民本位

面对公共服务需求日趋多元化、复杂化的趋势，公共服务供给须实现从“政府本位”到“公民导向”的转变。为此，应重点关注公共服务的需求发掘、需求回应和需求评估。

(一)需求发掘：运用大数据实现对公众需求的感知、挖掘与辨别

大数据作为一项治理技术，在优化治理过程、实现国家治理现代化转型方面发挥着不可小觑的作用。巧妙运用大数据技术，建立健全公共服务需求发掘体系，对解决公共服务供需错位等问题具有保障作用。整个需求发掘体系大致包括：需求的收集与识别、辨别与分析、整合等。限于人力物力成本，政府无法对公众需求进行“普查”，只能进行抽样调查，甚至采用座谈会和大走访等形式进行需求调查，但由于样本量有限和主观感知偏差等原因，常会出现评价失真等问题，为此，政府除要进行类似的自上而下的需求识别之外，还要辟出一些自下而上的需求表达通道，例如热线电话、网络社区、网络调查等，尤其是搭建智慧化服务平台。公众借助这些直接和间接的需求表达渠道表达自身诉求，为公共服务者(特别是政府)挖掘公共服务需求提供信息支撑，即为公众需求的精准识别提供保障。

由于大数据本身具有一定的技术局限性，所以需要通过交叉验证等方法判断数据真假，并进一步判断此需求是否在公共服务的范畴之内，以便保障需求信息的真实性和可利用度。“社会需求通常是个性化、多元化的，公共部门不可能无条件满足所有需求，因此，必须对不同的社会需求进行综合、比较以及筛选，根据特定的原则和具体的经济社会环境，找到最大公约数，才能确定回应哪些需求、如何回应，以及供给到什么程度”，[7]而实现公众需求的发掘和辨别之后，可通过对海量用户行为数据进行分析，完成需求的异质性识别，即对收集到的海量数据进行深度对比、挖掘和深度学习。

(二)需求回应：财政体制创新与多元协同供给

财政是强化公共服务供给的保障。基本公共服务供给主要由地方政府承担，所以地方政府的财力决定了其公共服务供给水平。然而，一方面由于财政事权和支出责任不匹配，地方政府在实际操作过程中常常缺乏足够的资金；另一方面公共服务效果显现花费时间较长，地方政府官员往往会出于政绩考虑等选择项目进行投入。因此，为了夯实财政投入对公共服务需求的保障，应着力做到：第一，加强转移支付制度的顶层设计。近年来，由于政府专项转移支付比重过大，诱发了公共服务供给的碎片化；为改善此现象，政府应着眼于源头，在一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度安排下，确保公共服务供给的完整性。[8]第二，积极调整央地间财权与事权关系。从“公共服务支出分担机制着手，根据其受益范围细化事权，若超出了该级政府辖区，则转由上级政府承担或受益范围内多个层级政府共同承担”；[9]同时，调整原有财政利益分配格局，以此促使地方政府更好兼顾公平与效率，真正做到以公众需求为导向进行公共服务财政投入。[10]

随着人们需求层次的不断提高，政府只有积极转变职能才能精准回应并满足这些需求。服务型政府建设过程中，政府须转变公共服务供给方式，充分调动社会资源，倡导多元化的公共服务供给模式，[11]努力做到合理配置公共资源，保障公共服务公平性、公正性。事实证明，非基本公共服务通过政府购买模式运作供给更加高效。因此，能由购买服务提供的项目不应再由政府直接承办，应通过定向委托、合同管理等举措，不断推动公共服务提供者和生产者的分离。市场供给或志愿供给能有效弥补被政府忽略、政府提供效率不高的公共服务，现已在我国的公益、救助等方面产生了巨大影响，[12]但由于“政府失灵”“市场失灵”“志愿失灵”的存在，着力于建立一种多主体共同参与的多元协同机制尤显重要。总之，财政体制创新可以确保对公共服务需求的回应，而倡导供给多元协同则有利实现精准性和高质量的公共服务。

(三)需求评估：建立精确的评估体系开展评估

近年来，我国公共服务供给规模不断扩大，这在相当程度上满足了日益增长的民生需求，但由于公共服务供给中存在的供给者“想象”及公众的被动接受，公共服务供给质量如何保障等问题仍然值得注意。为此，我们提出应持续推进公共服务需求评估，建立精确的评估体系，从方法、主体、技术等三个角度展开全方位评估。具体包括三个方面：第一，综合运用统计学、计算机科学方法，建构包含供给实施效果、群众满意度等多维度内容的公共服务评价指标，从注重样本民意转向注重总体民意，进而全面衡量公共服务供给的绩效。[13]第二，将公众作为核心主体引入公共服务评价的过程中，积极发挥其应有的作用。第三，运用大数据建立公共服务供给执行和实施效果数据库，实现对公共服务过程的实时、动态监管。[14]总的来说，精准评估服务对象的满意度、认同度及对服务改进的综合性意见，将成为新的需求“感知”及启动新一轮公共服务供给的动力，这也就为下一个回路中的公共服务顺利实施提供了借鉴。

三、公共服务均等化：薄弱环节与流动公共服务

与人民群众日益增长的对美好生活的向往相比，我国公共服务建设还存在诸多薄弱环节，其中公共服务地区失衡和城乡失衡问题最为严重——特别是中西部边贫地区。此外，这些公共服务供给的边缘地区，由于自然环境相对比较恶劣，语言文化、风俗习惯、宗教信仰等又存在一定差异，虽然各级各地政府已进行了诸多公共服务探索，但各类公共服务供给仍未能彻底贯通惠及相关地区及群众的“最后一公里”。为了克服和解决特殊地区公共服务供给的可及性和可得性困境，有效补齐传统公共服务方式的短板，流动式公共服务作为一种不同于以往的供给方式应运而生。

(一)主动服务：转变服务方式

为了有效实现公共服务均等化，“一站式”服务和“代理式”服务理念应运而生。其中“一站式”服务在交通便利、人口居住密集地区较为适用，能有效降低群众办事降低成本、提高公共服务效率；但这种服务模式一旦脱离适用条件就难以有效运转，交通不便、人口稀少的边疆民族地区就是如此。“代理型”服务通常只能代为办理一些基础事务，不能满足民众复杂、多维的服务需求，因此也就很难大面积推广。[15]“如果说‘一站式政府’具有一定的集中性、一次性和‘坐等’服务的特征，‘代理政府’具有义务性、半主动性和非专业性服务的特征，那么‘流动公共服务’则是政府主动性、专业化的‘送服务’上门，其现实意义是极其重大的”。[16]相较而言，一般的公共服务提供方式都是“群众找政府”，即便是政府主动供给，也往往由于不了解公众真实的需求，常造成政府单方面自顾自地供给，公众只能被动接受，多导致薄弱地区公共服务供给效果浮于表面。这就要求政府把如社会保障服务等公共服务延伸到基层，提供流动的、主动的上门服务，让相应地区民众享受到更加便捷、高效的社会服务。[17]流动公共服务不仅能打破传统行政壁垒，还能将时间节约下来服务更多群众、提高办事效率，同时也有利于维护政府在群众心目中的良好形象。

(二)灵活服务：突破服务盲区

我国地域广阔，部分边贫地区和农村地区教育资源、公共卫生资源等的配置仍存在较大不足，而这些公共服务供给中薄弱区域之存在，则与公共服务的公平公正价值理念相抵触。近年来，“流动警务室”、“流动图书馆”、“流动小药箱”、“流动图书室”等流动式公共服务，在弥补传统公共服务供给缺陷的同时，亦体现出供给的需求导向，这就为扫除传统公共服务的盲区和死角提供了借鉴。此外，流动公共服务的价值不仅限于公共服务供给薄弱地区，而且在公共服务水平较高的城市也有适用性，如深圳的“流动图书馆”等实践已初见成效。流动公共服务重在流动，具有较高的灵活性。首先要做到“哪里有需要就到哪里去”，以便相对快速地回应并满足特殊地区人群的服务需求；[18]其次可按公共服务需求者的人数、年龄、民族等有针对性地提供服务，设计特色公共服务项目，并定期定时提供可预期公共服务；最后要及时快速地了解公众的真实需求并灵活调整服务内容和方式。[19]