绿色原则下我国国家公园地役权改革探究*

烟台大学 李俊

一、什么是地役权

（一）地役权之概念

地役权作为用益物权的一种，一般被认为“是指以他人土地供自己土地的方便和利益之用的权利”。役权的概念源起于古罗马，包括地役权和人役权。有的国家规定了地役权与人役权，有的国家则仅仅规定地役权。我国采用的是后者。

地役权的本质在于对两块土地之间存在的法律关系所作的调整，具有意定性和属物性。从立法构造看，地役权的独特之处在于其具有从属性和不可分性，在大陆法上被称为主体属物，在英美法上则被称为随地而动(run with land)。从历史沿革来看，地役权发挥的社会功能表现在以物权之方式，仅支付少量对价而在不拥有其物的情况下达到物尽其用的经济效用，并通过登记对抗第三人。

（二）地役权之发展

地役权这种构造可以说是收益大于成本的极佳选择，随着经济社会的发展，地役权基于对公共利益的服务在内容和功能方面不断扩展。例如在美国、法国、意大利、俄罗斯等国家出现的保护地役权、行政地役权、强制地役权、行政地役权等。其中，保护地役权(conservation easement)又称环境保护地役权、生态地役权等，是基于生态保护目的，由政府等主体与自然资源权利人签订权利限制合同，通过支付费用取得地役权。其以美国最为典型，应用领域最广泛。保护地役权并没有改变土地的所有权性质，同时在土地所有权人无意出让以及资金的压力下达成的妥协，以限制部分权利的方式实现保护与发展的平衡。美国在保护地役权制度上的成功的表现是其具备完善的配套制度设置，包括法律法规的完备、各项激励政策的支持以及对应的监督机制等，这些完全可以为不同国情、不同体制的国家提供参考。

二、我国国家公园建设中的役权改革的实践和困境

（一）改革背景

国家公园在保护生态安全、维护生物多样性、实现资源合理利用等方面被赋予了重要地位，在其建立过程中，土地是国家公园内最为重要的自然资源类型，也是其他自然资源的载体。《建立国家公园体制总体方案》中规定国家公园应以国家利益为主导、坚持国家所有并应当将生态系统保护放在首位。但我国国家公园范围内既有国有土地，也有集体土地土地权属复杂，人地矛盾相对突出。传统的土地流转方式主要包括征收、租赁、赎买、置换等，但征收具有手段的强硬性和成本的高昂性，不利于在国家公园内大规模实施，而其他几种方式也存在不利于农业生产、政府财政压力大和使农民权益受损的弊端。

（二）改革实践与困境

为了探索一种既保障原住居民的土地权益同时也能实现生态环境保护目标的方法，钱江源试点区于2018年创新开展集体土地地役权改革。其范围内集体土地占比达到80%，如果进行“一刀切”的移民搬迁和安置以及对集体林地全部征收、进行国有化，不仅耗资巨大且会使大部分农民积极性不高。

集体林地地役权改革在不变更林地权属的基础上，对自然资源使用权人进行了权利限制，使农户可以按照国家公园建设规范进行适度经营。国家公园管理委员会先和村民委员会签订委托合同，再由村民委员会与村民签订地役权合同。合同主体是作为供役地人的村民委员会和作为地役权人的国家公园管理委员会，合同客体是国家公园内的具体土地。合同主要内容包括对双方的权利义务、供役地范围、期限、补偿资金和违约责任的规定。其经营权归村民委员会所有。

钱江源国家公园在落实地役权改革过程中取得了一定的成效，相较于征收制度的强制性，地役权改革在实现生态保护的大前提下，既保障了原住居民的土地收益权和建立在土地上的生存权，盘活了村民积极性，减少了国家财政投入的成本，同时通过对更了解当地民情的村民居委会的委托，以其为桥梁进行国家与村民的双向沟通，以双层代理避免了直接利益对抗。

在实践中，钱江源试点区也存在着一些困难和挑战。在立法层面，保护地役权目前在我国于法无据，且概念不清，内部构造不明，法定性和约束力不足；在制度层面，地役权改革中对于细化保护需求和管控对策上缺乏针对措施，且适用条件和设立范围无法确定，实践中钱江源试点区范围内村与村、省与省之间插花山山林权属存在历史纠纷，短时间内难以协调处置到位；在补偿标准层面，补偿标准仍然过低，政府资金途径单一，现有经济措施很难保障地役权改革的全面实施；在后续保障层面，地役权制度的相应行政政策、监督机制、以及对权利人的救济制度也尚待完善。

三、绿色原则下我国地役权改革新契机

《民法典》中的绿色原则源于罗马的环境法及相关法律制度，它并非民法本源性法律原则，而是旨在提升环境公益的义务性约束，是对社会需求的回应。《民法典》第9条规定，“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”绿色原则的规定“全面开启环境资源保护的民法通道”。受《民法总则》绿色原则的影响，“物权的客体、权能、属性、相邻关系以及征收等制度需要重新审视”。

习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上指出，要共同构建地球生命共同体，以生态文明建设为引领，以绿色转型为驱动，以人民福祉为中心，并与国际法接轨为基础，协调人与自然的关系，助力全球可持续发展。《民法典》绿色原则的提出在世界范围内开创了先河，不仅可以通过设置“绿色义务”限制民事主体“不为”不利于环境之举，甚至可以引导其“作为”利于环境之举。而物权法更可在绿色原则的指引下完善建立清晰的产权制度，保护环境资源的生态价值。在分则编，绿色原则被落实为具体的条款、规定和相应制度，如物权编第326条之规定。根据我国地役权规定，供需役地双方的缔结方式仅为意定，没有为了生态环境保护及公共利益的强制性地役权。学者对于保护地役权的 “公私”的属性以及体系架构之设定存在争议，而绿色原则是“补充公法”的私法原则。在这一背景下，传统地役权已经不能完全适应客观实际，地役权理论在主客体范围以及权利义务内容方面都应当有所扩展，以更好地实现自然资源生态环境保护的目标。

四、国家公园建设中地役权改革的建议

尽管我国的土地制度不同于西方私有制国家，但地役权改革在生态文明建设改革和绿色《民法典》颁布的大背景下，通过调整完善相关法律、建设配套机制体制、改进补偿、监督机制等措施下，仍可以与我国的法律制度水土相融。

（一）立法层面

地役权的概念实际上是极具地方性特色的法律概念，在学界经常被滥用。美国的保护地役权分两种，一种是权利人自愿捐赠保护地役权，另一种是让与方和受让方自愿交易，在协商不成而又必须设立时才强制设立法定地役权。保护地役权制度在发达国家发挥了积极作用，但引入保护地役权意味着创设新的物权种类，而我国现有法律并没有为创设保护地役权留下空间，国家公园实施自然资源使用权限制时，往往不存在需役地或者需役范围难以确定。我认为，如果要在《民法典》中增设保护地役权，那整个物权体系架构都需要做出相应调整，因为这是和我国用益物权体系中之地役权是有很大区别的一种新型权利。而在《国家公园法》中对保护地役权进行规范则相对合理，其适用可以针对国家公园的特殊性予以对应性调整，在立法过程中应当注意与其他单行法的衔接，并应在保护地役权的期限设置上具有一定的灵活性。

（二）制度层面

根据我国各个国家公园试点内生态保护力度强弱，通常可将其划分为几个不同区域，在核心区或称保护区是禁止人为活动的，原住居民也被要求搬迁，而在一般控制区或休憩区，则是采用限制人为活动的方式，实行分区差别化管理。我认为，我国国家公园地域差异较大，这里的“分区管控”也应该包涵“分地区管控”：对于南方经济发达区集体林地占比过高的情形，应当厘清其边界，适当缩减其范围。对于南方试点区范围内村与村、省与省之间插花山山林权属不清等问题则应当发挥行政手段。保护地役权是用传统私法方法解决公私利益协调的制度尝试，我国国家公园是否需要在实践中建立保护地役权制度仍需厘清。对于集体土地占比过大的国家公园试点，在划分其边界时应进行效益评估，同时配备完善的登记制度和公示制度；同时应当细化保护需求和管控对策，对其适用条件和设立范围应有明确规定。

（三）补偿机制

经济补偿可以直接有效地提高供役地人积极性并保障其权益。作为经济发达区，目前钱江源试点区集体林地地役权改革补偿标准是48.2元每亩每年，与居民普遍预期的94元每亩每年差距较大，导致其参与国家公园建设积极性不高。

我认为，国家或省级层面应当加大生态补偿资金投入，但靠国家财政单一投入则压力过大。美国是通过建立起系统全面的税收奖励体系，鼓励供役地人自发要求签订保护地役权合同。我国地役权改革也可以通过减免土地税、设置专项基金等手段推进，同时，还可依托国家公园的游憩功能与周边社区实现和谐共建，优先为供役地人提供相关就业岗位，并发展生态社区建设和合理规划特许经营。

（四）监督机制

我国钱江源试点区地役权改革中目前是由纪委、督考办承担监督职责，在实践中，由于人力、财力等限制，很难实现长时间的有效监督。

我认为，如果设立多方监督制度，发动国家和社会各界力量，更能有形成有效监督，同时也可以通过奖励机制提高社区居民的参与监督积极性。首先，政府部门作为监督主体更有利于保护地役权双方主体权利、义务的实现；其次，司法监督是一种事后救济方式，对于以合同方式设立的保护地役权，只有当权利受到阻碍和侵害时发挥作用；再次，通过发动社会监督，相关社会组织和社区公民，通过合法的检举或报告等多种形式，监督保护地役权协议实行的各个阶段。实现多方监督制度，可以有效地降低监督成本，保护地役权改革成果，加快国家公园内生态及经济效益提升，建立行之有效的国家公园管理机制。