中国在全球气候治理中的角色演进

天津外国语大学 刘杰

角色是一个规范性的概念。它指的是预期的或适当的行为，不同于角色在特定情况下实际扮演的方式，即角色行为或角色表现。国家角色概念包括决策者对适合其国家的一般决策、承诺、规则和行动的定义，以及其国家在国际体系或下属区域体系中应持续履行的职能(如果有的话)。国家角色是国家“形象”的适当定位或其状态下对外或在外部环境中的功能。1988年，世界气象组织和联合国环境规划署联合建立了政府间气候变化专门委员会（IPCC），中国政府最早参与到IPCC工作，由此开启了中国政府参与全球气候治理历程。通过对中国在全球气候治理中行为的观察，可以发现，中国在全球气候治理中的角色是动态发展的，即随着中国国力和对气候变化问题认知的变化，在不同阶段，中国承担的职能、对全球气候治理及治理体系的态度、针对全球气候治理所采取的内外政策是不同的。总体来看，中国在全球气候治理中的角色经历了三个阶段。

一、1988—2006年参与者

1990年12月，政府间谈判委员会成立，国际社会开始了关于气候变化问题的谈判。经过各方的共同努力与妥协，联合国大会于1992年5月通过了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称《公约》）。公约于1994年3月正式生效，为各国加强全球气候治理和合作指明了方向。在它的指导下，第一份应对气候变化的国际协议《京都议定书》于1997年12月通过，并于2005年2月生效。中国在此过程中扮演的是参与者角色。期间，又以《京都议定书》的谈判为节点，中国的参与行为可以分为两个阶段。

在第一阶段，中国积极但被动地了参与全球气候治理。中国在重要的国际会议中都申明了态度表明了立场，并同发展中国家一起捍卫国家主权，维护国家利益。在1992年联合国环境与发展大会召开前，为协调发展中国家的立场，凝聚发展中国家的共识，我国邀请41个发展中国家在北京举行环境与发展部长级会议，并发表了《北京宣言》。同时，我国同“七十七国集团”加强合作，在立场一致的基础上，以“七十七国集团加中国”的合作方式提出立场文件或决议草案。尽管中国态度积极，但在气候谈判过程中中国的立场往往十分被动。这主要体现在四个方面。第一，当时我们对国际环境问题研究不够深入透彻，与会准备不充分，许多气候变化的监测和预测结果都是由发达国家的气象和科研部门提供的，缺少自己的数据，导致了我国的发言次数少，针对性不强。第二，由于缺乏相关的复合型专业人才，我国在传递信息、提供决策依据上受到阻碍。第三，受技术与经济的限制，我国气候治理需要依靠发达国家的援助和环境规划署、世界银行等国际组织的贷款与资助。第四，在南北分歧较大的背景下，我国选择与发展中国家紧密合作，这导致了我国的一些立场受到发展中国家伙伴的影响。

从1995年柏林第一次缔约方会议开始，全球气候治理进入到涉及具体治理措施的谈判阶段。由于谈判涉及全球气候治理的责任与义务分担，谈判的政治和经济内涵加剧，中国在此问题上的积极态度开始向审慎的方向转变。具体表现为以下四个方面。首先，公约生效后，中国反对立即开启《公约》议定书的谈判。其次，对《京都议定书》的批准时间较长。中国在1992年5月通过了《公约》，并在同年11月经全国人大批准。相比之下，中国于1998年5月签署了《京都议定书》，直至2002年8月才核准了该议定书，批准时长是《公约》的八倍之多。再次，中国认为《京都议定书》所确定的三机制界限模糊，适用范围不清。最后，中国坚持《公约》所确定的“共同但有区别的责任”，坚决反对发展中国家的“自愿承诺”，认为“自愿承诺”会创立一种新的国家级别，从而打破公约体系已确立的发达国家和发展中国家的分类，打乱现有的谈判格局。

二、2005—2015年贡献者

2005年《京都议定书》正式生效后，全球治理进入“后京都时代”。根据《联合国气候变化框架公约》的规定，结合中国国情，2007年，中国政府颁布了《中国应对气候变化国家方案》，为中国适应和减缓全球气候变化指明了目标与道路。在方案的指导下，中国认真落实其中提出的各项任务，努力建设资源节约型、环境友好型社会，为全球气候治理作出了显著贡献。除此之外，中国积极参与国际气候变化谈判，推动各方达成共识，推进治理机制的建立与完善，加强气候变化领域的国家合作。

在国内，中国对全球气候治理的贡献主要表现为“十一五”“十二五”期间，中国政府通过调整产业结构、优化能源结构、节能和提高能效、增强碳汇等方式控制温室气体排放以减缓气候变化。在调整产业结构环节，中国政府发布、修订了《产业结构调整目录》，通过淘汰落后产能、发展新兴产业、加快发展服务业等方式升级优化产业结构实现节能减排。十年间，中国共淘汰落后钢产能16686万吨、炼铁产能21089万吨、水泥10.27亿吨、玻璃2.14重量箱。在优化能源结构环节，中国政府严格控制煤炭消费，“十二五”期间煤炭消费年均增速较“十一五”期间降低4.9个百分点。另外，中国政府发展低碳能源。以电力产业为例，截至2015年底，水电装机容量达到2.3亿千瓦、核电装机容量达到2717万千瓦、风电装机容量达到13075万千瓦、太阳能发电达到4218万千瓦，较2010年分别增长了0.17亿千瓦、1635万千瓦、9968万千瓦、4132万千瓦。在节能和提高能效环节，中国政府通过完善标准、推广节能产品、推进不同领域的节能、发展循环经济等方式降低单位国内生产总值能耗比。2010年单位国内生产总值能耗比2005年累计下降19.1%，2015年单位国内生产总值能耗比2010年累计下降19.7%。在增强碳汇环节，中国政府实施了“三北”重点防护林工程、退耕还林工程等林业重点工程，修订颁布了森林抚育规程，并取得了显著的成绩。十年内森林覆盖率和森林蓄积量增长了2.6个百分点和38.39亿立方米。

在国际，一方面，中国积极发挥联合国框架下的气候变化国际谈判的主渠道作用，富有建设性地参与谈判，推进气候变化谈判进展。在该阶段，国际气候谈判的主要矛盾表现在发展中国家与发达国家就发达国家技术转让、国家能力建设、发展中国家资金资助等问题上的立场不同。在此背景下，中国主要以“G77+中国”的形式提交草案和材料，参与国际气候谈判，与发展中国家共同抵抗发达国家的无理要求、维护发展中国家利益，推动公平、公正、有效、平等的治理机制建设。另一方面，中国本着“互利共赢、务实有效”的原则积极参加和推动国际合作。首先，中国积极推动气候变化领域的南南合作。自2008年开始，中国每年举办多期应对气候变化与绿色发展的研修班，为发展中国家培训了大量相关领域的官员、专家学者和技术人员。同时，中国向发展中国家提供气象监测预报预警设备、节能灯、太阳能发电系统等物质资源，与广大发展中国家实施了技术合作，提高了发展中国家应对和减缓气候变化的能力。其次，中国加强与发达国家的对话与合作。中国与美国、日本等国家和建立了气候变化领域对话和合作机制，不断拓展和深化双方合作内容。另外，中国大力同联合国、世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金等国际组织或国际研究机构开展信息沟通、资源共享和研究合作，为各国制定相关政策提供参考依据。

三、2015年至今引领者

2015年11月，来自195个国家的代表出席了巴黎气候大会，大会一致通过了《巴黎协定》。《巴黎协定》对2020年后全球应对气候变化行动作出统一安排。目前，全球气候治理进入到新阶段，中国在该阶段的角色演变为引领者。

一方面，中国以高标准、高目标要求自身，积极务实地履行《巴黎协定》的承诺，作为全球气候治理的先行者，引领全球气候治理实践。2015年，中国提交了《强化应对气候变化行动—中国国家自主贡献》，是最早提交国家自主贡献方案的发展中国家。2020年9月，我国领导人在联合国大会上承诺，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争于2030年前实现碳达峰，努力争取2060年前实现碳中和。同年12月12日，我国领导人在气候雄心峰会上进一步宣布“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上”。为实现减排承诺，如期达成国家自主贡献目标，中国大力调整产业结构，优化能源结构，控制温室气体排放，并取得显著成效。2015年以来，中国持续严格控制高耗能产业扩张，淘汰落后产能，加快化解过剩产能，到2018年底化解钢铁过剩产能1.5亿吨以上，提前两年超额完成“十三五”目标。服务业稳定发展，第三产业增加值不断增高，在三次产业中持续领跑。2019年，第三产业对GDP的贡献率为63.5%。服务业的发展在满足国民经济增长的同时也服务于国家减排任务。非化石能源快速发展。截至2019年底，全国可再生能源发电装机约占全部电力装机的39.5%，可再生能源发电装机达到7.94亿千瓦。在各方努力下，中国碳排放强度逐年降低。2017年碳排放强度比2005年下降约46%，初步扭转了碳排放快速增长的局面；2019年，中国碳排放强度较2005年降低约47.9%，提前完成我国对外承诺的到2020年的目标。与此同时，中国通过大量植树造林、湿地草原保护等方式增加碳汇。2015至2020年，6年间中国共造林44027.38千公顷，是全球绿化面积贡献最多的国家。中国高度负责任地履行承诺，积极落实《巴黎协定》，为全球气候治理树立模范，给其他国家起到了良好的示范作用，引领了全球气候治理的进程。

另一方面，中国“以共商共建共享”的全球治理观引领全球气候治理体系构建。在此理念的指导下，中国积极开展气候外交，发挥发达国家与发展中国家间的桥梁作用，推动国际多边合作，力所能及地帮助发展中国家应对气候变化。在巴黎气候大会召开之前，中国积极同英国、美国、法国、印度等国家交流寻求共识，并发表联合声明，为《巴黎协定》的谈判奠定了基础。巴黎气候大会期间，中国密集开展双边、多边外交，与各方充分沟通，凝聚共识，协调立场。在大会最后一刻遇到麻烦时，中国代表团出面协调化解难题。时任联合国秘书长潘基文盛赞中国为《巴黎协定》达成和巴黎气候大会成功作出了历史性的贡献、基础的贡献、重要的贡献、关键的贡献。在该阶段，中国继续通过“基础四国”“立场相近国家”“G77+1”等谈判集团捍卫发展中国家权益共同利益。同时，中国与发达国家密切接触，寻求共识，化解发达国家与发展中国家的重大分歧。除此之外，中国进一步加大南南合作力度。2015年12月，我国领导人在巴黎会议上宣布设立200亿元人民币的中国气候变化南南合作基金，并启动“十百千”项目，即在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目。2019年4月，“一带一路”绿色发展国际联盟正式成立，为“一带一路”绿色发展合作打造了政策对话和沟通平台、环境知识和信息平台、绿色技术交流与转让平台，帮助“一带一路”沿线国家开展环境保护和应对气候变化。

纵观中国在全球气候治理中的角色演进，参与者、贡献者和引领者三种角色并非相互独立，而是逐步递进的，后者建立于前者基础之上。中国参与全球气候治理中的深度和广度逐步提升，中国对于全球气候治理的意义越发重要。这样的改变得益于经济的快速发展，同时又受到中国国际政治认知的影响。随着中国综合国力的不断提高，不断接近世界舞台中心，中国将在全球气候治理领域承担更多的责任与义务，扮演更具雄心和建设性贡献的重要角色。