大气污染区域政府间协同治理影响因素及机制研究*

湖南大学公共管理学院 周杨康

一、前言

改革开放以来，我国城镇化与工业化快速发展，我国生态环境也遭受到严重破坏，跨区域环境污染天气在全国各地频发，其中京津冀区域尤为严重。2014年1月份，环保部发布的关于2013年5—12月份京津冀13个城市监测数据来看，空气质量月平均超标天数比例高达65.7%，远远超过长三角与珠三角地区。由于大气污染具有流动性、负外部性、公共性等特点，要求政府打破以行政区划为基础的属地治理模式，构建区域协同治理长效机制，以应对环境污染的挑战。为此，2013年9月，国务院在发布的《大气污染防治行动计划》中首次提出建立京津冀区域大气污染联防联控机制的意见并上升为国家战略；2017年，出台了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，“2+26”城市的环境质量改善指标纳入考核中来；2018年成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，国务院副总理韩正担任组长，组织京津冀及周边地区开展大气污染治理联防联控工作。自京津冀区域实施大气污染协同治理模式以来，大气生态环境得到明显改善，但是根据环保部公布的2018年环境空气质量报告中对169个重点城市进行综合指数评价，空气质量相对较差的20个城市中有7个属于京津冀区域。由此可以看出，京津冀区域的大气质量还有待提高，区域政府间协同治理机制还需进一步优化。

二、研究综述

协同治理这一新概念始于20世纪90年代，主要源于协同学和治理理论。针对政府部门条块分割、管理“碎片化”的问题，协同治理理论主张通过目标、组织、文化等不同层面的分解和整合，以打破传统官僚体制的行政区划边界，推动各个协同治理主体之间的合作，从而构建一个“无缝隙政府”[1]。目前，国内外学者在大气污染区域政府间协同治理的研究，主要从三个方面展开：一是，大气污染区域政府间协同治理的缘由。大气污染的负外部性和公共性，决定了政府在大气污染治理中扮演着重要角色[2]。同时，大气污染问题呈现出的复杂性、流动性、复合性等特点，不是空气污染产生地一个地区就能解决的问题。另外，传统的属地治理模式已经难以满足跨区域性公共服务的需求，需要区域政府间协同合作，承担提供公共服务的责任[3]。二是，大气污染区域政府间协同治理模式的选择。由于区域政府间的经济发展程度、科学技术水平、历史文化经验等存在差异，大气污染治理的合作模式选择也存在不同。大气污染协同治理模式没有统一的标准和模板，要求区域政府根据当地的实际情况建立适合本地区的大气污染协同治理模式[4]。建立协同治理模式的基础则是科学技术、完备的制度、合理的政策。蔡岚（2019）对粤港澳大湾区大气污染联动治理机制的选择成因进行了分析，研究发现交易成本、风险控制是大湾区政府选择嵌入型网络机制和约束性契约机制的主要原因[5]。吴建南等人（2020）则基于制度性集体行动理论解释了长三角区域大气污染协同治理机制发挥作用的制度逻辑[6]。三是，大气污染区域政府间协同治理机制优化。王红梅等人（2019）基于地区利益博弈视角与联防联控行动逻辑探索“常态化”的区域政府间协同治理机制路径，主张建立健全信息共享机制、监督约束机制、利益分配机制、成本分摊机制，促进京津冀区域政府间的有效互动[7]。郭施宏、齐晔（2016）则主张通过构建伙伴关系、协调府际利益、制定法律法规和分享治理信息以构建京津冀大气污染协同治理机制[8]。

以上研究为解释现实情境中大气污染区域政府间协同治理困境提供了理论视角和优化路径，但是整个研究领域的框架体系并不清晰明确，缺乏系统性的理论整合。

三、大气污染区域政府间协同治理的现状与困境

京津冀区域大气污染协同治理虽然是在2014年才明确指出建立联防联控治理机制，但是在2008年北京举办奥运会期间，京津冀区域为了实现“绿色奥运”的目标展开了大气污染治理的合作，各项空气污染物指标都有所下降。另外，京津冀区域政府还通过合理规划交通布局、建立统一标准的大气环境质量的检测站、共同参与植树造林工程来加强环境治理合作。2017年京津冀区域PM2.5平均浓度为64微克/立方米，比2013年下降39.62%，其它大气污染物PM10、SO2、NO2等均有所下降。

四、大气污染区域政府间协同治理影响因素分析

大气污染区域政府间协同治理绩效影响机制十分复杂，总体来说可以概括为主体因素、客体因素和外部环境因素。从主体因素来讲，大气污染区域政府间协同治理受合作能力、治理理念、信任度的影响；从客体因素来讲，大气污染区域政府间协同治理绩效受环境复杂性与资源依赖结构的影响；从外部环境因素来讲，大气污染区域政府间协同治理绩效受上级政府支持、公民环保意识的影响。

（一）主体因素的影响

1.合作能力：不同地方政府所拥有的资源和能力是不同的，因此地方政府在大气污染协同治理过程中往往会寻找在资源和技术上拥有优势的合作伙伴。一方政府合作能力越强，另一方所耗费的合作成本就更低，合作能力强的地方政府也能吸引其他地方政府参与进来，推动区域大气污染的协同治理。北京与天津地区经济发达，科学技术水平先进，在区域政府协同治理过程中提供了科学技术与人才支持。

2.治理理念：习近平总书记指出，京津冀地区拥有良好的地理环境，它们地缘相接、交通便利，区域间交流频繁，拥有趋同的文化传承，有利于区域间协同发展。

3.信任度：协同治理过程中需要良好的信任机制与沟通机制，相互信任是合作的基础。信任程度越高的区域政府在协同治理过程中所花费的监督成本则越低，反之信任程度越低，则花费的交易成本越高。

（二）客体因素的影响

1.环境复杂性：大气污染治理的复杂性首先在于其成因的复杂性，大气污染的主要源有工业污染、居民生活污染、交通污染，大气污染的治理因此也涉及诸多领域；同时受地形地貌与空气的流通性影响，大气污染具有交叉性和传输性特征；大气污染的治理主体涉及政府、企业、社会民众，需要各个主体协同合作；正是由于大气污染治理的复杂性、艰巨性和长期性，单个地方政府难以独立解决，要求多个地方政府协商合作，共同解决问题。

2.资源依赖结构：各个地方政府所拥有的资源是不同的，区域大气污染的协同治理需要将各种资源进行优化整合。北京和天津经济发展水平更高，河北经济发展水平则相对落后，但是河北的发展空间更大，地域面积广，环境承载能力强；北京和天津城市化水平更高，交通拥堵、人口膨胀、环境污染等问题层出不穷，暴露出大城市病问题，三地政府在合作过程中各有优劣势。也正是因为京津冀的资源结构依赖性强，才促成京津冀区域政府对大气污染进行协同治理。

（三）外部环境因素的影响

1.上级政府的支持：在中央与地方的关系上，区域政府间的协同治理受中央政府的领导、监督与管理。因此，地方政府在进行横向协作中没有中央政府的介入，就难以解决区域合作问题。上级政府的支持主要包括财政人力支持、政策法律支持、过程监督支持等，中央政府的支持可以解决地方政府合作目标不统一问题，避免集体行动的困境，中央政府还可以提出相关法律规则、完善各项制度、加强监督管理等手段以控制地方政府合作中的风险。

2.公民环保意识：公民环保意识的高低能够体现公民社会的成熟度，而在一个成熟的公民社会中具有各项明确的制度规范。由于传统理念的影响，我国公民社会的成熟度不是很高，在公共事务管理中地方政府处于绝对主导地位，公民参与公共事务的机会较少。

五、大气污染区域政府间协同治理机制优化路径

通过前面的分析，发现大气污染区域政府间协同治理的影响因素涉及主体因素、客体因素以及外部环境因素，客观因素中有环境的复杂性和区域政府间的资源依赖结构，它们都是目前难以改变的客观存在，因此作者主要从主体因素和外部环境因素出发，根据京津冀大气污染区域政府间协同治理的实践，提出优化京津冀区域政府间协同治理机制的建议，具体建议如下：

（一）完善区域政府大气污染联防联控机制

首先可以成立专门针对跨区域大气污染协同治理的管理机构，虽然京津冀2018年已经成立了“京津冀及周边地区大气污染防治小组”，但是领导班子成员大都是兼职，小组工作难以常态化，履行管理机构应尽的职责，因此需要重构“京津冀及周边地区大气污染防治小组”，以法律的手段规定其职能、编制、经费安排等问题。从而使大气污染管理机构定期召开相关会议，安排大气污染治理的各项工作，对各地方政府大气保护部门进行统一协调管理。其次是落实各地方政府的工作职责，通过建立统一的检测标准与统一的绩效衡量指标，分配各行政区划的工作任务，同时加强过程监督，推动各项大气污染治理措施的有效落实。最后要推动区域政府信息共享措施的落实，在建立区域大气监测信息系统的基础之上，对区域内大气环境进行实时地、动态地、全方位地监控，同时对这些信息进行共享，信息共享要透明化、可视化、真实化，为区域政府间对大气污染治理提供决策、协调、执行等信息支撑。

（二）形成共同的价值导向与环境治理理念

传统的地方政府在处理经济与环境问题的时候，常常抱有经济优先于环境保护的理念，考核过程中以GDP论英雄，抑或在协同治理过程中存在“搭便车”心理。这些传统的环保思想理念已经成为区域政府间协同治理过程中的绊脚石，所以区域政府在协同治理过程中要加强思想交流，提高区域政府合作的认同感。虽然京津冀区域有着良好的历史文化渊源以及地缘优势，但是受困于区域政府间协同治理中的利益分野，难以形成良性的协同治理文化。

（三）建立科学合理的利益平衡机制

只有建立共同的区域政府利益机制，才能充分调动区域政府参与大气污染治理的积极性，区域政府利益互惠、利益互补的格局一旦形成，必然有利于区域政府间进行资源共享和优势互补，促进地方政府之间深层次的合作。为了破解京津冀区域政府间协同治理过程中的“利益差”，需要构建利益补偿机制，在合作过程中对利益受损方进行一定的利益补偿。首先对京津冀三地政府的大气污染治理责任、治理任务量、治理成本进行分析，设立共同的大气污染协同治理基金；接着根据三地不同的功能分工和资源依赖结构，公平的分担大气污染治理的工作任务量；最后根据任务量，利用集体基金进行统一支付，对超额完成任务量的地方政府进行资金奖补，从而实现区域政府间的利益平衡，也有利于提高区域政府间协同治理的积极性。

（四）加强中央政府对区域政府间协同治理的支持力度

区域政府间协同治理大气污染离不开中央政府的人力支持、财力支出、技术投入，也需要中央政府提供制度性安排、法律文件规范等。首先，完善相关法律法规，为区域政府协同治理提供法律保障。当前我国区域政府协同治理正处于起步阶段，各方面的实践操作还不成熟，需要明确的法律法规进行规范引导。通过法律法规明确区域政府的职权范围，对各级地方主体的公权力与私权力进行界定，防止“公地悲剧”的产生；其次，中央与地方政府进行合理的事权划分，制定合理的权力运行机制，为地方的区域合作提供权力来源。跨区域的大气污染问题需要多个行政区展开合作，防止交叉污染，中央政府应该进行权力下放，给予地方政府部分优先权，让地方政府或者大气污染协同治理权力机构制定符合本地区客观实际的法规条文与相关措施，这样能够大大提高区域政府的合作效率。最后，完善区域政府间大气污染协同治理的监督机制。成立一个专门的大气污染监督机构，对区域大气污染协同治理的过程进行定期检查和临时突击检查，防止区域政府间权力交换、推诿扯皮、消极懒政行为，使区域政府履行好大气污染治理工作职责。