我国农村承包土地经营权抵押贷款业务发展研究——以广西壮族自治区为例

秦义春

（中国人民银行南宁中心支行，广西 南宁 530028）

一、引言

2015年底，国家正式确定在232个县域开展农村承包土地经营权抵押贷款试点、59 个县域开展农民住房财产权抵押贷款试点后（以下简称“两权”抵押贷款试点）。其中，广西共有8个县（市、区）获得农村承包土地经营权抵押贷款试点资格（南宁市武鸣区、东兴市、玉林市玉州区、北流市、兴业县、田阳县、田东县、象州县），田阳县同时获得农民住房财产权抵押贷款试点资格。在中国人民银行、农业农村部、国土部、住建部等部门共同推动下，试点地区有序推进确权登记颁证、抵押登记管理、交易平台和风险缓释机制建设等基础工作，农村“两权”抵押贷款试点业务规模迅速发展，支持了一大批新型农业经营主体发展。然而在试点结束后，虽然在法律上放开了农村承包土地经营权的抵押权能，但农村承包土地经营权抵押贷款增速却显著放缓。农村承包土地经营权抵押贷款是解决农民缺少抵押担保品的“贷款难”问题的重要手段，也是激活农村土地融资功能的重要环节，是放活农村土地资源、金融支持农户增产增收与农业农村现代化发展的有力抓手。因此，对广西农村承包土地经营权抵押贷款业务开展研究，摸清贷款增速放缓背后的深层次原因，找出具体梗阻所在，有利于畅通农村承包土地经营权抵押融资渠道，对于深化农村金融改革、推进“三农”发展和乡村振兴具有重要意义。

二、文献综述

目前，学术界对于农村土地承包经营权贷款发展遇阻的原因有大量研究成果。王妍（2015）从法律法规、金融机构、土地流转和风险分担等角度分析发展农村承包土地经营权存在的障碍。李卫国和陈都（2017）从银行和涉农主体供需视角出发，结合经济相关理论进行研究，认为农村承包土地经营权抵押贷款业务面临土地流转效率不高、金融服务有效性不足等约束。杨彩林等（2017）从贷前、贷中、贷后三个环节分析农村土地承包经营权抵押贷款面临的困境，认为法律风险、土地价值评估机构缺乏、办理流程复杂等因素影响农村土地承包经营权抵押贷款发展。王翌秋和王昊宇（2018）通过实地走访、调查问卷等方式对天津市农村土地承包经营权抵押贷款的供给与需求情况进行调查，认为政府宣传不到位、商业银行积极性不高、农村社会保障体系不完善等问题影响农户获得相关贷款。陈峥（2018）通过构建Probit 模型，采用描述性统计分析和回归分析等方法对泰安市商业银行开展土地经营权抵押贷款的相关问题进行研究，认为当地在发展土地经营权抵押贷款时，存在着农村土地承包经营权流转市场不健全、农村社会保障体系不健全、农户的贷款意愿低等问题。马婷等（2018）认为农村土地承包经营权抵押存在潜在风险，农村土地承包经营权抵押贷款政策全面推广难度大。余星妍（2019）根据桃江县试点调研结果，认为农户诉求低、价值评估难、银行积极性不高、抵押物处置难是影响农村土地承包经营权抵押贷款开展的主要原因。王芳和马玲玲（2019）从农户办理农村土地承包经营权抵押贷款意愿的角度出发，提出土地流转状况、政策了解状况及融资便利程度对农户土地承包经营权抵押贷款意愿具有显著影响。王艳西（2019）对农户承包土地经营权抵押贷款的典型模式进行归纳分析，认为农户承包土地经营权抵押贷款仍然面临承包土地抵押价值低、抵押权实现机制不完善、风险分担机制过于依赖政府等困境，从进一步完善制度提升农户承包土地经营权单位抵押价值、构建“抵押+信用”贷款机制、放宽农户承包土地经营权抵押贷款用途限制、以农民集体经济组织为主导构建抵押权实现机制等多个方面提出相应政策建议。

综上所述，学者们从不同层面和角度对农村土地承包经营权抵押贷款发展中存在的问题进行分析，为本文提供重要的参考，但仍不足以解释为什么在国家法律放开农村承包土地经营权抵押担保权能之后，贷款增速出现下滑的问题。本文借鉴已有的研究成果，结合广西发展农村承包土地经营权抵押贷款的业务实际，从抵押担保权能的完整性、配套服务、流转处置、风险分担等方面系统分析广西农村承包土地经营权抵押贷款业务发展困难的内外部因素，并针对推动广西农村承包土地经营权抵押贷款发展提出建议。

三、广西农村承包土地经营权抵押贷款发展历程

在中国共产党的十八届三中全会提出赋予承包经营权抵押、担保权能，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让等改革要求后，广西积极探索开展农村承包土地经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款（简称“两权”抵押贷款），但受《物权法》《担保法》等有关耕地和宅基地使用权不得抵押的规定限制，“两权”抵押贷款进展缓慢。2015年底，经全国人大授权，广西8 个试点县（市、区）纳入全国“两权”抵押贷款试点范围，暂停执行《物权法》《担保法》相关规定。为积累更多试点经验，广西推动辖内金融机构加快贷款发放进度，尽力支持涉农主体发展，并于2018年末圆满结束试点任务。

一是贷款规模实现快速增长。截至2018 年末，全区农村承包土地经营权抵押贷款余额11.14 亿元，较试点前增长125.41%；农民住房财产权抵押贷款余额1.27亿元，较试点前增长111.24%。二是贷款利率和融资成本保持合理水平。农村承包土地的经营权抵押贷款按基准利率1.5 倍以下发放的贷款占比为86%，农民住房财产权抵押贷款按基准利率1.5 倍以下发放的贷款占比为66.7%，基本处于贷款主体能够承受的范围。此外，融资成本还包括权属鉴证费（一般为0.01%）、评估费（一般为1%左右）等，处于较为合理水平，并且对于100万元以下的贷款一般采取金融机构内部评估，不收取评估费用。三是风险控制情况较好。为有效防控风险，金融机构放款对象主要以效益较好的规模化经营主体为主；对风险相对较大的经营主体，一般通过附加保证担保的方式控制风险，这类贷款占比为60%。四是有效盘活农村资产，扶持一批新型农村经营主体发展。推出农村“两权”抵押贷款业务后，农户和新型农业经营主体缺乏抵押担保物的难题得到缓解，贷款可得性进一步提高，继续发展壮大的资金需求得到保障。试点结束前，通过农村“两权”抵押贷款支持农户377 户，扶持家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体43个，助推其迅速成长壮大。以玉林市首家自治区级现代特色农业（核心）示范区——“五彩田园”为例，在获得中国农业发展银行600 万元农村承包土地的经营权抵押贷款后，大力发展特色农业项目和乡村旅游，荣获“中国农业公园”“国家农业产业化示范基地”“国家4A级旅游景区”“2015年全国休闲农业与乡村旅游示范点”“全国首批国家级专家服务基地”等多个称号。五是促进土地加快流转，助推农业适度规模化和现代化发展。农村“两权”抵押贷款有效盘活农村沉睡的土地和农房资产，农民资产的真实价值开始显现，促进农村土地向更加高效高产的经营主体流转，加快农业现代化进程。据统计，2018 年末，8 个试点县（市、区）平均耕地流转比例为39%，比试点前提高13个百分点，为农业适度规模化和现代化发展提供更加坚实的基础。

试点到期后，《物权法》《担保法》相关规定恢复施行。同时，第十三届全国人大常委会第七次会议审议通过农村土地承包法修正案，明确土地经营权可以向金融机构融资担保，农村承包土地经营权抵押贷款已具备全面推广的条件。但宅基地使用权不得抵押的法律规定并没有突破，农民住房财产权抵押贷款全面放开的条件尚不成熟，还需纳入宅基地制度改革统筹考虑，目前相关贷款基本处于停滞状态。

试点结束后，广西继续积极稳妥推广农村承包土地经营权抵押贷款业务，推动贷款余额继续保持较高增速。截至2020年6月末，全区农村承包土地经营权抵押贷款余额17.77 亿元，比2018 年末增长59.45%。但随着贷款总量不断增多，制约贷款增长的外部矛盾越来越突出，导致增速逐步放缓，2020 年6 月末贷款余额同比增速仅为5.81%，其中，防城港等多地的农村承包土地经营权抵押贷款较2019 年末大幅下滑，防城港贷款余额比2019 年同期下滑32.2%。与广西类似，周边省份也出现农村承包土地经营权抵押贷款增长放缓或下滑的情况。

四、广西农村承包土地经营权抵押贷款业务发展面临的主要问题

（一）抵押担保权能不充分

农村承包土地的经营权不是完整的使用权，相对国有土地的“所有权和使用权”两权分离而言，农村承包土地实行“所有权、承包权、经营权”三权分置，所有权和承包权不能流转，所有权属于集体，承包权始终属于农户。因此，农村承包土地经营权的使用权属性并不完整，行使经营权受制于承包权、所有权。农村土地承包法规定土地流转的受让方在办理抵押、再流转时都要经承包方同意，因此金融机构在处置抵押物时极有可能受到农户干预，例如贵港市某农合机构给某公司发放的土地经营权抵押贷款出现不良，向法院起诉，由于村民多年没有收到租金，对法院判决处置土地经营权进行阻止，进一步增加处置执行难度。

（二）配套服务机构缺失

一是抵押登记机构不明确。据调查了解，试点结束后，广西部分地区房管部门、农业农村部门不再办理农村承包土地经营权抵押登记。目前全区未指定农村产权抵押登记部门，也未出台相关抵押登记政策，暂时无法办理贷款抵押登记。例如象州县2笔贷款因县农业局停办土地流转抵押登记业务而无法办理续贷，目前贷款处于逾期状态。二是产权价值评估机构不足。目前广西仍缺少专门的土地经营权价值评估机构和专业资质评估人员，缺乏相对独立的评估价值作参照，合理评估农村承包土地经营权价值难度较大。金融机构出于谨慎考虑，往往会降低外部评估的土地经营权的抵押率，如某农村承包土地经营权外部评估价值为680万元，田东农商行仅对其审批发放贷款150万元，抵押率为22.06%。对于金融机构内部评估，由于缺少有效的评估价值参照和评估技术，往往以一年期地上作物预期收益或已交纳土地租金等作为评估基础，评估价值通常较低。

（三）流转处置困难

一是抵押物处置流转对象受约束。《农村土地承包法》规定土地承包经营权流转不得改变土地的所有权性质和土地的农业用途，受让方需有农业经营能力或者资质，并且再流转土地需经承包方书面同意，如承包方不愿出具书面同意意见，则金融机构不能通过再次流转土地处置抵押物。二是抵押物价值低、处置成本高。农村土地流转主要有入股和出租等方式，但出租方式占绝大多数，如象州县以出租方式流转的农村土地约占全县土地流转面积的98%。出租的土地中，多数按年支付租金，部分按3～5年支付租金，极少数一次性支付全部租金。因此，金融机构的抵押物只是取得已交租金部分的经营权，处置价值较低，并且在处置抵押物期间还需要继续支付租金，否则出租人有权收回土地，从而增加金融机构处置成本。因此金融机构一般要求搭配其他更加有效的抵押担保方式，以减少风险。如来宾市78%的贷款采用附加其他抵押担保方式发放，河池市全部采用附加其他抵押担保方式发放。三是流转交易机制不完善。广西土地流转服务模式不成熟，尚未形成全区统一规范的农村土地经营权流转市场。尽管建立了广西农村产权交易信息服务平台，但平台尚不健全，还没有将全区已经建立的各级产权交易中心有机整合起来，如与玉林、东兴等地的农村产权交易中心还没有实现信息、数据共享，且平台上现有挂牌项目较少，桂林、梧州、北海、钦州、防城港等多地还没有土地项目在平台上挂牌交易。部分地区土地流转不规范，土地流转多为自发性质，双方签订的合同普遍内容简单、要素不全，不具法律效力，纠纷隐患较多。

（四）风险分担机制不健全

由于农业具有天然的弱质性，抗御自然灾害的能力较差，经营风险高，又存在变现处置难的先天局限性，在缺乏风险分担机制的情况下，难以激发金融机构开展农村承包土地经营权抵押贷款的积极性。目前，全区各地风险补偿金规模普遍偏小，仅有玉林、防城港等少数地区建立农村产权抵押融资风险补偿金，且金额偏小，不足以支持贷款业务拓展。如玉林市设立的农村产权抵（质）押融资风险补偿基金仅500 万元，最高承担20%的贷款损失，相比于现在6 亿元的农村承包土地经营权抵押贷款余额及8 亿元的林权抵押贷款余额，很难有效覆盖贷款风险。同时，风险处置方式单一，缺少专门承接被抵押土地经营权的第三方处置机构，贷款出现风险后基本由金融机构自行处置，由于土地经营权处置流转难，目前金融机构主要通过诉讼、处置其他抵押担保物和自行核销的方式处置不良贷款，土地经营权的成功处置率极低。截至2020年6月末，广西全区共发生农村承包土地经营权不良贷款5428.5万元，其中仅成功通过处置土地经营权收回贷款240万元，通过处置其他抵质押物收回贷款1139万元，通过诉讼收回贷款1000万元，因无法处置抵押物自行核销1168.7万元，其余1880.8万元因无法处置抵押物，目前仍在通过诉讼等方式处置。

五、政策建议

（一）进一步深化农村土地制度改革

一是充分还权赋能，从国家层面完善土地流转制度，赋予农村承包土地经营权更加完整的使用权属性，仿照国有土地转让方式，探索一次性偿付全部经营权的流转方式，减少承包方对土地流转处置的干预，让土地流转后的受让方能够行使更加充分的经营权、流转权、处置权和抵押权。二是完善农村土地流转制度，区分流转后经营权的物权和债权性质，对物权性质的给予发放流转经营权证书，并据此办理抵押贷款；对债权性质的，不予办理流转经营权证书和抵押贷款。三是加快宅基地制度改革，在当前探索有偿使用超标准占用宅基地和一户多宅，以及探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等基础上，进一步试点扩大宅基地流转对象范围，真正激活农民住房的抵押担保属性。

（二）加快建立配套服务

一是地方政府尽快确定农村承包土地经营权抵押登记部门，出台农村承包土地抵押登记管理办法，界定抵押种类、抵押期限、抵押价值等要素，并规范抵押登记流程，明确抵押申请、合同备案、文书登记、变更注销等抵押程序和规则，从执行层面落实农村承包土地经营权抵押权能，为抵押贷款业务办理夯实基础。二是地方政府牵头完善农村产权流转交易市场，持续推进全区农村产权流转交易信息服务平台建设，建立各级农村产权流转交易机构，推动各类产权在平台上挂牌交易，同时，强化农村产权交易服务体系建设，促进农村产权抵押融资评估、担保、会计服务、法律咨询等中介事业发展，为借款人提供交易流转、抵押登记、融资等一条龙服务，逐步形成规范统一、运行稳定、健康活跃的产权交易市场。

（三）建立科学的价值评估体系

一是对较小额度的贷款实行标准化内部评估，组织银行业金融机构和部分规模化经营主体等开展专题研究，对一定金额以内的农村“两权”抵押贷款，探索建立标准化的内部评估模型，缩短贷款流程、提高贷款效率，并免收评估费。二是建立估价标准体系，建议组织金融机构、评估机构以及评估师行业协会等共同起草编制“两权”价值评估标准体系，统一行业规范和标准，提高评估的专业性。三是编制农村产权交易指导价格，建议由各地农村产权交易中心定期公布农村产权交易指导价格，汇总流转信息并定期发布主要农村资产、资源的平均价格和市场分析，供市场主体参考，便于交易双方把握市场定价。四是引进和培育农村产权价值评估机构，建议地方政府从外省引进专业评估机构，并鼓励企业开展和提供土地评估服务，培养专业评估人员。

（四）健全贷款风险分担机制

一是探索建立第三方处置机制，引入或组建第三方不良资产专业处置机构，当农村承包土地经营权抵押贷款违约后，由第三方机构先行偿付金融机构，再承接抵押物处置流转。第三方机构利用自身专业优势，通过直接经营或再流转等方式盘活，确保贷款发生风险后“农民租金有人付”“农村耕地有人种”“银行贷款有人还”。二是完善风险缓释机制，为提高金融机构的参与积极性，可以通过建立风险补偿基金等方式分担部分贷款风险，风险补偿基金由中央、地方财政各承担一部分。对于建立不良资产处置机构的地区，实际上相当于由处置机构代替银行承担不良资产的处置风险，仅需要风险补偿基金适当补偿处置机构的损失即可。对于未建立处置机构的地区，可以采取“保险＋风险补偿基金＋‘两权’抵押贷款”“担保+风险基金补偿＋‘两权’抵押贷款”等模式共担风险。

（五）探索构建中国特色的土地银行制度

一是尝试设立土地银行，由政府出面组织，通过政府注资，发行专项金融债券、土地抵押支持债券等方式筹集低成本、长期限资金，将农村承包土地经营权、农村集体建设用地使用权进行分类整合、化零为整，推动农业规模化发展。二是引导涉农金融机构探索成立“农村土地金融事业部”，仿造农业银行和邮储银行的“三农金融事业部”，将农村承包土地经营权抵押贷款等农村土地抵押贷款业务独立出来，进行单独核算、单独考核、单独监管，引导金融机构配置专项资金，更好地服务农地融资。三是支持组建土地合作社，允许享有土地承包经营权的农户和从事农业生产经营的集体组织，以土地承包经营权入股，由合作社进行统一规划、统一经营、统一融资，提高农民融资可得性，保障农户权益。

（六）深入融合农业产业链

推行基于农村承包土地经营权抵押的农业产业链融资模式，引入农业产业化龙头企业，与农村合作社、农户开展深度合作，通过农户提供生产力、农村合作社以土地承包经营权抵押向银行融资、农业产业化龙头企业提供技术和订单的方式，构建银、企、农利益联结机制，促进农业产业化、规模化发展，同时有效防范开展土地承包经营权抵押贷款业务的各方风险，使土地承包经营权抵押贷款可持续发展。