强化顶层设计 聚焦重点难点 加大推进力度建好全国统一的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统

◆ 自然资源部国土空间规划局

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习近平总书记高度重视国土空间规划工作，强调要按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制。近日，国家市场监督管理总局批准发布国家标准《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》（GB/T 39972-2021），这是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布后，国土空间规划领域发布的首个国家标准，旨在基于国土空间基础信息平台，通过建立健全系统运行机制和数据管理规则，加强信息交互与协同，形成各层级叠合、覆盖全域、动态更新、权威统一的全国国土空间规划“一张图”，应用于国土调查、规划编制审批、用途管制、执法督察等各环节，实现国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全周期管理。这是保障国家战略有效实施、推进国土空间治理体系和治理能力现代化的重要管理手段。为深入学习领会标准内涵、指导各地加快建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，我们组织部相关单位、各地自然资源主管部门负责同志及专家学者撰写解读文章，供各地交流参考。

建立坐标一致、边界吻合、上下贯通的国土空间规划“一张图”，是贯彻落实习近平总书记“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”重要指示和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）的基础性制度。为指导全国加快形成国土空间规划“一张图”，推进“智慧规划”建设，2018年10月，自然资源部会同有关方面，启动相关国家标准研制工作。2021年3月，经国家市场监督管理总局批准，《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》（GB/T39972-2021）（以下简称《规范》）正式发布，成为“多规合一”改革后国土空间规划领域首个国家标准，明确依托全国统一的国土空间基础信息平台，以第三次全国国土调查数据形成底图，叠合各级各类国土空间规划，形成全国国土空间规划“一张图”，作为规划编制审批、实施监督全周期管理及专项规划“一张图”衔接核对的权威依据。

强化顶层设计，支撑规划全周期管理

启动标准研制以来，我们坚持新发展理念，对照高质量发展要求，始终把数字化智能化智慧化监管平台建设作为国土空间规划体系建设的重要内容，并摆在优先位置认真谋划。我们按照部党组“科学、简明、可操作”的要求，以整合空间类规划、落实“多规合一”、形成“一本规划”“一本蓝图”为目标，着眼于强化规划全周期管理，推动解决过去各类规划内容重叠冲突、重规划编制轻规划实施、规划调整修改随意等突出问题，在总结提炼各地实践、广泛听取多领域专家意见基础上，完成了《规范》研制。

以目标为导向，强化标准引领。国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称规划“一张图”系统）是构建五级三类国土空间规划体系的统一数字化技术支撑。《规范》明确了“四个层次、两个体系”的总体框架，即设施层、数据层、支撑层、应用层和标准规范体系、安全运维体系；阐明了与其他业务系统的关系；明确了国家、省、市、县一体建设，部门间共享协同的运转机制；规定了数据类型和要求以及主要功能应用等；确立了规划“一张图”系统建设的目标。

以问题为导向，提升规划全周期管理能力。规划“一张图”系统是实现国土空间规划全周期管理的有力手段。为防止出现违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱等乱象，《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（自然资办发〔2020〕27号）明确提出“实行规划全周期管理”，要求将国土空间规划“一张图”作为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督的依据和支撑。《规范》紧紧围绕规划编制、审批、修改和实施监督全流程，明确了国土空间规划的“一张图应用”“国土空间分析评价”“成果审查与管理”“实施监督”“指标模型管理”和“社会公众服务”等6大类23项功能。其中，重点强化了规划的智能化编制、智能化审查、智能化监管功能；并保持分析评价指标模型、算法的开放性，为适应不断发展的国土空间规划编制管理实践预留了接口。

以服务为导向，注重共建共享共治。规划“一张图”系统是保障各级政府、各相关部门单位、社会公众共同参与国土空间治理的数字化基础设施。国土空间数据是数字空间的基础数据底盘。《规范》要求规划“一张图”系统以数据为“细胞”，加强多源数据归集，赋能国土空间智慧治理；以共建共享为原则，分类有序推进上下级、部门间数据共享，鼓励跨部门跨层级多场景应用开发；设置社会公众服务模块，在满足公开公示、意见征询、公众监督等基本功能基础上，着力对接群众急需的高频应用场景，切实加强规划的公众参与，提高人民群众的获得感、幸福感和安全感；旨在依托规划“一张图”系统推动国土空间治理机制流程的重塑、治理方式效能的提升，把数据优势切实转化为治理优势，促进国土空间治理体系和治理能力的质量变革、效率变革、动力变革。

避免重复建设，务实完善系统功能

《规范》要求，各地推进规划“一张图”系统建设应本着节约和从实际需求出发的原则，充分利用已有信息化工作基础，避免重复建设，并注意把握好“四个突出”。

突出数据统一融合。《规范》要求基于国土空间基础信息平台，依据统一的测绘基准以及统一的用地用海分类标准，集成基础地理信息和自然资源调查监测成果数据，形成覆盖全域、三维立体、权威统一的国土空间数字化“底板”。在此基础上，逐级汇交纳入国土空间总体规划、详细规划成果数据，叠加相关专项规划成果数据，形成国土空间规划“一张图”。同时，着力营造安全、开放、充满活力的数字化治理生态，充分运用物联网、5G、大数据、云计算、区块链、人工智能等先进技术，促进国土空间数据与经济社会综合数据的融合应用，推动建设全要素、多类型、全覆盖、实时更新的权威国土空间数据库，将海量数据转化为“数据红利”，夯实“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划建设基础。

突出数据共建共享。《规范》要求开发专项规划与“一张图”的核对衔接功能，对专项规划开展符合性审查，并将经衔接一致的专项规划成果纳入规划“一张图”系统，统一各类开发保护建设活动的国土空间用途管制依据。同时，强调要为其他部门提供规划成果数据共享。“共建”与“共享”是一个硬币的两面，相辅相成、互为促进，共建是为了更高水准的共享，共享有助于推动更广范围的共建。《若干意见》提出，“整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。”国土空间基础信息平台积累了原国土资源部时期以来丰富的调查监测、地理国情、遥感影像等数据，是支撑包括规划“一张图”系统在内的各部门涉空间治理信息系统和应用的统一数据基底。为不折不扣落实党中央“多规合一”改革的重大决策部署，各地在推进有关信息系统和应用建设过程中，应严格按照中央文件要求，将各类空间关联数据统一整合到国土空间基础信息平台上来，为智慧城市、城市信息模型等各类应用提供统一的空间数据服务支撑，坚决杜绝各自为政、另搞一套，影响统一国土空间用途管制制度落地；最大程度避免财政重复投资，发挥出行政资源的集成综合效应。

突出上下互联互通。《规范》以因地制宜、统分结合为原则，要求国家、省、市、县分级完成规划“一张图”系统建设，实现上下贯通，确保规划目标要求逐级传导落地。同时，鼓励各地扩展开发符合当地需要、更加精细化的应用场景和功能模块，增强动态感知城乡发展态势、智能分析城乡空间治理问题短板的能力，促进政府决策科学化、社会治理精细化、公共服务高效化。

突出服务便民利民。《规范》鼓励以方便企业和群众为出发点和落脚点，在应用层开发完善服务社会公众、企事业单位、科研院所的相关功能模块，畅通沟通渠道，支持科学研究，凝聚各方智慧，推动宜业、宜居、宜乐、宜游的人民城市建设，让人民群众感受到城乡空间品质实实在在的提升。

加大推进力度，确保能用、管用、好用

各省（区、市）自然资源主管部门要进一步把思想统一到党中央“多规合一”改革的重大决策部署上来，深刻认识规划“一张图”系统在推进国土空间治理体系和治理能力现代化、提升城乡治理水平、服务民生改善等方面的积极意义，切实按照部党组统一工作部署和《规范》要求，充分发挥主观能动性和创造性，加快推进系统建设，完善配套制度规则，拓展丰富应用服务。

加快落实进度，把系统“建”起来。《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发〔2019〕38号）明确要求，未完成系统建设的市县不得先行报批国土空间总体规划。各地应对照《规范》，抓紧完成规划“一张图”系统建设，确保不影响各级规划报批，为国土空间规划实施管理提供及时的技术支撑。

打通数据采集、融合、共享和应用全链条，让数据“跑”起来。数据的生命在于应用。要进一步强化主动服务意识，以用促建，在数据汇集、系统集成、上下联动、有序共享上下更大功夫，不断提高数据汇集的能力、效率和质量，持续提升数据分析应用的水平。

加大探索创新力度，把应用场景“搭”起来。要坚持用户需求视角，抓住场景应用这个“牛鼻子”，会同有关部门，在城乡治理、民生需求的重点领域，聚焦痛点、堵点、难点，针对性地开发应用场景，助力智慧城市与数字乡村建设，努力提供更多普惠便捷、优质高效的数字服务，让人们更好共享信息化发展成果。

完善配套规则标准，把制度“立”起来。规则层面的“一张图”与技术层面的“一张图”同等重要。要在当地党委、政府支持下，不折不扣抓好党中央、国务院决策部署落实，健全完善有利于“多规合一”、有利于共建共享的规划“一张图”系统建设应用规则标准，推进业务标准化、工作流程化、管理规范化。同时，统筹发展与安全，严格落实安全运维要求，建立健全管理制度，保证数据安全。