基于公共部门信息开发利用的公共服务共建共享研究*——以珠海经济特区实践为例<br/>

基于公共部门信息开发利用的公共服务共建共享研究*——以珠海经济特区实践为例

2021-01-02广东省科技干部学院赵莉刘毕贝

区域治理 2021年42期

广东省科技干部学院赵莉，刘毕贝

一、基于公共部门信息开发利用的公共服务共建与共享

“互联网+”公共服务的关键是通过对交通、教育、医疗、卫生、人口等公共部门大数据的挖掘和利用，丰富信息产品内容，匹配用户需求和供给，使得公共服务更为丰富、精准、智能和高效。因此，公共部门信息开发利用成为“互联网+”背景下公共服务共建共享的基础。推进公共部门共建共享的着力点就是利用互联网的信息流通优势和数据分析技术，以公共部门信息开发利用为基础，整合政府、企业、社会组织以及公众等多元供给主体的资源、信息和技术优势，多边协同，建成公共服务共建共享的共同体，充分挖掘公共部门信息价值，以提供快速敏捷、精准高效、高质量适配性的公共服务。

（一）国际上公共部门信息开发利用模式

国际上公共部门信息开发利用主要有两种：以欧盟为代表的公共部门主导模式和以美国为代表的企业为主体的多元化模式。前者是由公共部门与私营部门共同对公共部门信息进行商业性开发，立法则力求保障两者之间的公平竞争。然而在实践中，公共部门因其自身具有在信息获取、定价等方面的优势，逐步确立了公共部门主导的模式，并往往以业务外包的形式与私营部门开展合作。后者则是由市场主导，以企业为主体进行开发，非营利组织作为必要补充参与其中。政府的职责是保障公共信息资源的供给，创造良好的市场环境，引导竞争。公共部门不直接参与信息资源的开发利用，以购买信息增值服务方式提供公共服务。

比较两种模式，我们不难发现，公共部门主导模式的优点在于，它能够借助政府的大量投入，快速推动公共部门信息的开发利用，有效增加公共服务的供给。同时，该模式便于政府对商业性开发主体的规范与监督。但随着“互联网+”公共服务的快速发展，这种模式制约作用更多的显露出来，主要表现在两个方面：

一是公共部门信息开放与共享的问题。在公共部门主导型的国家，信息公开与获取环节往往会出现拒绝或拖延私营部门获取信息并进行商业性开发的情形，会妨碍了优势资源的投入，从而限制了公共服务的多元化供给。

二是公共服务供给的市场竞争问题。实践中，公共部门在竞争中依靠其在信息获取、资金投入等方面的先天优势而占据自然垄断地位，从而限制了市场的竞争。此外，许可开发合同中的限制条款也会直接影响信息开发利用的效率和效果，损害其他市场主体参与的积极性。最后，公共部门通过财政投入补贴其部分市场活动，扭曲了增值信息产品的市场价格，进一步制约了公共服务的供给效率。

以企业为主体的多元化模式则强调市场在公共部门信息开发中主导作用，公共部门信息的商业性开发主要由私营部门进行，公益性非开发则由非营利组织完成。这种模式将市场机制和竞争机制引入到公共部门信息开发中，有利于发挥市场机制的作用，但也面临公共信息资源被垄断的风险，因此，政府的调控作用就显得尤为重要。

（二）我国公共部门信息开发利用模式

吸取国外的相关经验，笔者认为，我国公共部门信息的开发利用应当确立以市场为基础的多元化开发模式，充分整合企业、社会组织以及公众等多元供给主体优势，多边协同，增强公共服务的共建能力。具体来说，包括以下两个方面。

一是以市场为基础对公共部门信息进行商业性开发，其目的是尽可能地挖掘公共部门信息的经济价值，提供个性化、精准化服务。公共部门信息增值产品和服务属于超额信息需求，已经超出了“公共任务”本身，是一种增值的、深层次的、个性化的需求，往往无法由政府提供的信息服务所满足，可以也应当以企业为主体对公共部门信息进行商业性开发，针对用户需求，开发差异化的信息产品和服务，从而有效提高公共部门信息资源配置和利用的效率，使得公共服务更加个性化、精准化和智能化。

二是以共建共享为目标对公共部门信息进行公益性开发，其目的是提供惠民、便民的公共服务，推进公共服务均等化，以兼顾公平，保障公共利益。此时，就需要由公共部门和其他社会非营利组织合作，对公共部门信息进行公益性开发。非营利组织“公益人”特征决定了其具备对公共部门信息进行公益性开发利用的行为动机，而其信息机构的专业性特征能够使其在信息开发过程中获得更高的效率。此外，非营利信息机构运作方式较为灵活，能够做到以公平为宗旨同时兼顾效率，因此，尤其对公共部门信息进行公益性开发，能够充分弥补商业性开发的不足，有利于推进公共服务均等化。

二、珠海市公共部门信息开发利用和公共服务共建共享现状

（一）注重顶层设计，确立“互联网+”公共服务供给改革的整体规划

首先，确立了“互联网+”公共服务的改革目标。早在2015年《珠海市“互联网+”行动计划》中就明确提出要拓展公共服务领域的“互联网+”应用，到2020年初步实现电子政务、公共交通、社会保障、医疗卫生、文化教育、社区建设等重点领域智慧应用，并指出要推动基于互联网的公共服务模式创新，推进基于云计算的信息服务公共平台建设，增强公共产品供给能力。

（二）提出以智慧城市为核心的“互联网+”公共服务创新模式

珠海早在2013年就通过了《珠海市智慧城市建设总体规划》，成立了智慧城市建设领导小组，统筹、协调“智慧城市”建设工作。《智慧珠海2015行动计划》中又提出构建以“一卡（市民卡）、一网（网上办事大厅）、一号（12345市民服务热线）、一页（市民网页、企业网页）、一库（智慧珠海信息资源库）、一平台（智慧珠海综合服务平台）”六个综合性基础平台和“交通运输、产业支撑、城市管理、政务服务、社会服务、文化传承”六大主题应用为核心的“6+6”框架体系，以此开展“互联网+”的公共服务创新①。而在最新的《珠海市智慧城市行动计划(2016—2020)》中，规划通过搭建城市管理平台、民生服务平台，进一步推进“互联网+”公共服务改革②。

（三）政务数据实现整合与共享，提升了政府服务效能

2017年6月珠海市智慧珠海云计算中心投入使用，已经有23个局委办的43个系统进驻，通过该平台实现了各项政务数据资源的整合与共享，为社会诚信体系、综合治税、商事主体登记、廉情预警等应用提供基础数据支撑③。而正在进行的珠海市大数据中心建设项目，将实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端等相结合，实行线上线下一体化运行，从而推进大数据高效采集、有效整合，打通存量信息孤岛和增量信息共享，推动跨部门、跨区域、跨层级协调联动，及时掌握新情况新问题，促进政府决策科学化，不断提升政府服务效能。

（四）政企合作提升民生领域公共服务的共建能力

自2016年开始，珠海市以政府与社会资本合作，采用企业投资建设，政府购买服务的方式开展“智慧校园一体化服务平台”“智慧旅游一体化服务平台”“智慧医疗便民服务平台”建设，实现政府和企业的资源联动，拓展了智慧技术在旅游、文化、社会保障等领域的应用，提升了公共服务共建能力。

（五）基于“互联网+”的公共服务共享体系初步确立

目前，珠海市已经实现了基于六个综合性基础平台的便民服务，特别是2017年投入使用的“智慧社区”平台，使公众可以通过手机客户端、有线电视、网站等多种渠道，实现政务办事、文化教育、旅游出行、物业服务等便民服务，让市民“随时、随地、随需”地在线办理政务，极大地提高了办事效率，提升市民生活的幸福指数，也使得“互联网+”的公共服务共享体系初步确立。

三、珠海市公共服务共建共享存在的问题

（一）公共数据有待进一步整合与开放，提升公共服务共建与共享水平

目前，珠海市政务数据的整合与共享已初步形成，实现了政府部门间跨部门、跨区域、跨层级数据的共享，较好地打破了各部门间的信息孤岛，但是其他公共部门的大数据还没有进一步整合，政务数据也还没有与运营商大数据融合，没有形成公共数据资源池，这不利于针对多元化用户需求，进一步挖掘大数据，提供个性化和精准化的公共产品和服务。

此外，政府数据开放与共享水平还有待提高。“互联网+”背景下，公共部门数据开发利用是创新公共服务供给、实现公共服务共建共享的重要路径，其重要前提就是公共数据的开放与共享。目前，政府信息资源的开发利用侧重在非开放数据，主要通过合作、出售等形式由企业、个人进行开发。由于大量的数据并不是完全开放的（免费获取、使用、再分发），企业和个人对此类数据进行开发利用时往往会受到限制，这不利于第三方机构提供创新的公共产品和服务，限制了公共服务共建能力的提升。

（二）公共服务供给以政府投入为主，多元化供给格局有待完善

目前，珠海市公共服务供给的模式主要以政府直接提供、政府购买服务以及政府和社会资本合作（PPP）三种为主。相比于传统的政府直接提供公共服务，政府和社会资本合作（PPP）有利于政府和企业间形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合作关系，从而降低了政府的财政支出，减轻了企业的投资风险。但是，在这三种模式下，公共服务水平的提高主要依赖于政府对公共服务的投入，而在公共财政资源有限的情况下，要不断满足人民日益增长的公共服务需求，仅仅依靠政府投入是远远不够的，因此，需要进一步推进公共服务市场化改革，鼓励企业、非营利组织和个人对公共部门信息的开发利用，以实现公共服务的多元化供给。

（三）数据挖掘与应用水平有待提高

“互联网+”背景下，充分挖掘公共部门数据价值，在政府精细化管理、中小企业发展、产业创新等领域开展数据应用是提升公共服务共享水平的重要内容。目前，珠海市已经在公共交通、社会保障、医疗卫生、文化教育、社区建设等重点民生领域实现了数据的智慧应用，但大数据在支持中小企业发展、政府精细化管理和产业创新等方面的应用还非常有限，未来有着更为广阔的应用前景。

此外，在粤港澳大湾区战略发展的背景下，公共服务创新所依托的数据不能仅仅局限于珠海市范围，需要在更广的区域内实现数据的挖掘和应用。

（四）社会公众参与度低，公共服务共治格局尚未形成

交互的网络技术可为公众灵活参与社会共同治理奠定技术基础。目前，在公共交通治理领域，任何人发现了违反交通规则的行为，可以打开手机应用，拍下照片发送至中央数据库，并追踪报告问题的处理进度和状态。

这里，交互式的公共服务智慧应用成为公众改善公共服务，实现共同治理的平台。未来，这种基于交互数据的公共服务共建共治还有着更为广阔的发展空间。

四、提升珠海市公共服务的共建能力和共享水平的建议

（一）稳步推进珠海市公共数据资源开放，共建公共数据资源池

1.制定《珠海市政府数据开放计划》，推进政府数据的开发与共享

在政务数据有效整合后，未来珠海需要进一步突破政府与社会间的数据壁垒，提升政府数据开放程度。为此，政府首先要将信息开发利用的思维逐步向开放数据转化，制定《珠海市政府数据开放计划》，在脱敏和安全可控的前提下，推动交通、医疗卫生、教育、信用、地理等与公共服务相关的政务数据的开放，引导企业基于公共数据提供增值服务，为企业的创新创业提供沃土，孵化和培育一批大数据、物联网、人工智能等领域的高新技术企业。

2.鼓励社会数据和政府数据双向交流，共建公共数据资源池

政府应当鼓励社会数据和政府数据双向交流和良性互动，构建有序的数据应用市场环境，有步骤的在民生服务等重点领域形成开放数据应用。例如，推动电信运营商数据与政务数据及行业数据的融合，本着“资源共享、优势互补、互利共赢”的合作原则，推动产品和服务创新，提升公共服务的质量。

（二）完善公共服务多元参与的共建共治机制

1.引入竞争机制，支持引导各类社会力量参与公共服务投资、建设、管理和运营

当前珠海市正通过PPP方式在体制机制上探索公共服务多元参与的供给模式，发展活力得到了进一步激发。未来，珠海市还需要进一步推进“互联网+”公共服务的市场化改革，一方面通过税收减免、资金补贴等财税政策，鼓励企业针对多元化的市场需求，尽可能地挖掘公共部门信息的经济价值，提供个性化、精准化的服务；另一方面，鼓励非营利信息机构（例如图书馆）对公共部门信息进行公益性开发，弥补商业性开发的不足，提供惠民的公共服务，推进公共服务均等化，保障公共利益。

2.政府加强对公共部门信息开发利用的有效引导

首先，依据《行政许可法》调整市场准入方面的规定，降低市场准入门槛，鼓励和吸引更多的企业和社会机构对公共部门信息进行商业性开发，生产、经营增值信息产品和服务，并开展国际竞争。其次，按照“谁提供、谁负责”的原则加强对公共产品和服务的监管。最后，营造公平的市场竞争环境，公共部门信息对于所有市场主体公开，并以不歧视的价格和方式提供，同时任何市场主体享有平等的信息开发利用权利，即不采用排他性的方式限制企业对公共部门信息进行开发利用。

3.构建基于交互数据的公共服务共建共治的网络化格局

政府可以充分利用大数据的实时、动态和交互的特征，利用手机App搭建公共服务共治平台，使每一个人都有可能成为公共数据的采集者，为政府改善公共服务、精细化管理社会提供了数据支持，从而逐步形成基于交互数据的公共服务共建共治的网络化格局。

（三）加大数据挖掘和应用，提升公共服务共享水平

珠海市要提高数据挖掘和应用的水平，推进大数据在公共服务领域的深入应用，创新公共服务模式，降低服务成本、提升服务水平，促进公共服务均等化、个性化、精准化。

1.构建政务大数据应用体系，推进公共数据的融合应用

在政务大数据整合和开放的前提下，接下来需要建成覆盖全市的市级统筹、部门协同、一网办理的网上办事大数据应用体系，将人社部门数据资源汇聚整合，并与人口、地理、健康医疗、社会救助、税务等领域数据融合应用，建成人社综合大数据平台。此外，进一步推动人口、法人、空间地理、环境等公共部门间的数据共享，使得数据融合应用成效更加明显。

2.构建民生领域里大数据综合服务平台，提升公共服务共享水平

未来，珠海市应当在交通、气象、教育、旅游、文化传播等重点民生领域构建大数据综合服务平台，鼓励企业加大对大数据的挖掘和利用，开发这些领域公共服务的智慧应用，提升公共服务个性化和精准化，打造推广“智慧社区”，促进公共服务均等化。在此过程中，要特别注意城乡一体化、珠海东西部一体化，重视“互联网+”公共服务的推广，开展例如智慧民生“进社区”“进农户”等活动，指导人们使用互联网获取公共服务，特别关注农民工、离退休职工等特殊人群，消除技术障碍引发的新型信息鸿沟，真正实现公共服务均等化。