“三高四新”战略背景下湖南自贸区法律服务体系建设研究*

长沙商贸旅游职业技术学院 郭亦彦

自由贸易试验区建设是党中央的重大决策，是新时代改革开放全面深化的一项重要战略举措。中国自贸区不同于国外自贸区的“境外关内”，是一种“境内关外”的特殊经济区域，在境内划定相应区域，以实现相对自由化的贸易服务、投资金融等，其主要目的是探索新的模式和路径来实现我国对外开放和经济创新的战略。从国内外自贸区的实际发展情况来看，法律保障是开展贸易和经济交流的必然需要，在此基础上，经济贸易才能趋向公平、合理。

一、国内外自贸区法律体系构建模式

（一）国外自贸区

国外自贸区一般采用先立法后设区的国际惯例，即在设立自贸区之前，在中央层面先进行立法工作，以法律形式制定其要实行的经济政策，从而为自由贸易区的良好运行与健康发展提供严密的法律依据与强有力的司法保障。例如美国对外贸易区、欧盟各成员国境内自由贸易区（德国汉堡、爱尔兰香农）、英国自由区、巴西马瑙斯自由贸易区、智利伊基克自由区、马来西亚自由贸易区等。美国1934年通过了管理对外贸易区的基本法律—《对外贸易区法案》，该法案经多次修订，明确了自由贸易区委员会为自贸区的主管机构。欧盟制定了《欧共体关于自由贸易区和保税仓库规则》《欧共体海关法典》等相关制度，要求成员国共同遵守；巴西从1957年开始颁布并修订了数十项法令，确保玛瑙斯自贸区的建设与运作；1973年智利通过了《自由区法》，1975年正式设立伊基克自由贸易区，在1990年又对《自由区法》进行了修订，为自由贸易区的设立和运行明确了立法保障。

在中央层面立法外，各自贸区出台了相应的地方政府条例，使其各种活动能够在法律框架内规范化进行。例如美国在行政法规层面规定，自由贸易区进出口货物要遵守自由贸易区委员会和美国海关发布的规章，同时接受联邦政府、州政府和地方政府的监督。自由贸易区在获得批准后，还要获得所在地的美国海关批准才能正式启动运作，并且此后的运作也要受到当地美国海关的监管。

在法律服务层面，国外自贸区开放政策要求根据与其他国家签署的双边自由贸易协定向外国法律服务者开放其法律市场，允许其他国家的律师事务所在本地开设，加强专业机构对话，提供跨国法律服务合作。

（二）国内自贸区

在立法层面上，我国自贸区采取的不是先立法再设区的国际惯例，还没有像外国自贸区一样专门立法，主要依靠国家发布政策文件如各自贸试验区总体方案以及各类规范市场活动、涉外经济的单行法等为自贸区发展提供依据。以我国最早建立，最为发达的上海自贸区为例，从获批至今，经过长期的实践，上海自贸区在法律制度的设计上引入了很多国外先进经验，并加以改善应运，其法律制度保障在国内相对来说较为完备，其采用的是三层联动推进立法模式。广东自贸区结合自身特点在试验区总体方案下，积极探索法律与商业环境方面的新模式、新规则。天津自贸区设立以来，制定了相关的地方立法和司法文件，有效地保障了自贸区规范有序的运行，主要是通过天津市人大常委会颁布条例的立法形式来统领自贸区的法治建设，在行政、外贸与海关、金融以及司法等领域又出台了一批规范性法律文件和司法文件，对天津自贸区的改革创新起到了促进和保障作用。湖北自贸区除了2019年1月1日即将实施的《中国（湖北）自由贸易试验区条例》以外，具体司法实践中再无相关实施细则进行细化指导，具体以借鉴上海自贸区的法律实施细则为主。目前，我国国内自贸区大多出台了《自由贸易试验区条例》，以此来保障自由贸易试验区的稳步建设和健康发展。

从法律服务层面上看，相比欧美及其他自贸区，我国自贸区的法律服务业开放还有很大的差距，目前中国法律业务没有完全向外国律师开放。今后，我国的产业结构应以现代服务业为主，其中很多领域所需要的法律服务复杂、专业性强，随着自贸区建设进程的不断加快，迫切需要法律服务开放的程度越来越高，提供更高效的法律服务保障。目前，广东自贸区南沙片区内允许粤港澳联营律师事务所，允许境外律师事务所设立驻自贸区代表机构，着力加强对外合作，努力提升涉外法律服务水平；上海自贸区正积极探索法律服务业开放，其核心内容是中外律师事务所加强合作，形式上采用类似于粤港澳建立紧密经贸合作协议中所允许的法律服务合作形式，以此促进中外律师事务所的人员互通，推动中外律师事务所提供本国法律与外国法律的一体化服务；天津自贸区在司法部及当地政府的指导下，允许外国律师事务所与中国律师事务所在自贸区内实行联营，互派法律顾问；福建自贸区司法机关为企业建立了公证服务“绿色通道”，提供公证法律服务，建设涉外专业调解组织，组建商事调解中心、建设调解员队伍等。

二、湖南自贸区法律服务体系建设现状

2020年9月21日湖南自贸区正式成立，其对于湖南着力打造内陆改革开放高地、深度融入共建“一带一路”具有重大作用，是“三高四新”战略实施的重要平台。湖南自由贸易试验区建设的总体目标之一就是对接国际化高标准的法治环境、推进自贸区法律体系建设，同时这也是湖南省“十四五”规划，加快追赶超越的要求。2020年9月21日，湖南自由贸易试验区总体方案正式印发，2020年12月湖南自由贸易试验区管理办法以及长沙片区实施方案由湖南省政府审议通过，并于2021年3月正式印发。2021年3月，湖南自贸区长沙片区管理委员会与长沙片区法治研究中心签订了法律服务合作协议，致力于自贸区法治理论研究和法律服务实践等方面的深度合作。中心的主要目标是充分发挥自身优势，根据新情况、新变化、新需求、拓展法律服务新领域，努力为自贸区发展提供更加优质、更加精准的法律服务。另外，在政策支持下各大知名律师事务所在长沙片区、岳阳片区、郴州片区逐步设立起涉外法律服务中心，着力为片区企业提供“一站式”海内外法律服务。这一系列举措的实施，是湖南自贸区法律体系建设的一种进步，但还是有很多问题存在，亟待解决：首先，湖南自贸区自成立以来还没有颁布自贸区条例，从地方立法层面来说，基础性法律缺位，没有整体的法律体系。其次，目前虽然有相应的法律服务举措出台，但仍比较滞后，没有利用我省司法资源优势。第三，未形成具有本地特色的整体法治环境。四是专业人才需求缺口大，相较上海、广东等沿海地区，湖南地处内陆，各高校涉外法律专业人才培养还远远不够，有相关学习背景的专业人员紧缺，从事涉外法律服务的律师不足，具备承办涉外法律服务英语能力的律师数量更少。因此，针对上述问题，在“十四五”期间，湖南必须充分发挥自贸区的先行示范作用，着力补齐不足，解决制约发展的短板，加快推进自贸区法律服务体系建设。

三、湖南自贸区法律服务体系建设的对策建议

湖南自贸试验区建设是湖南省“三高四新”战略指引的题中之义，是打造内陆改革开放高地的重要举措，是新使命、新阶段、新理念、新格局的实践要求。自贸区的建设，必须从立法上不断完善，给予其制度支撑，同时从法律服务层面不断推进转型升级，构建良好的法律服务体系，从而为全面深化改革和扩大开放提供法律保障和法律支持。

（一）制定湖南自贸区条例立法

要在《中国（湖南）自由贸易试验区总体方案》统筹指导下，做好湖南自贸区条例的立法准备工作，以法治方式来推进自贸区建设。湖南自贸区去年才获批成立，要向其他自贸区研究学习其经验做法，根据自身实际制定自贸区条例，推动湖南经济高质量发展，更好地服务于“三高四新”战略目标的实现。

目前，湖南自贸区顶层设计已基本完成，湖南省人大常委会法制工作委员会已于2021年10月开展《中国（湖南）自由贸易试验区条例（草案）》公开征求意见工作，该草案第八章服务与保障在立法上进行了调法调规、法律服务、争议解决等相关规定，如第六十条规定，要培育和发展专业化、国际化的律师事务所、仲裁、调解、公证、鉴定等法律服务机构。支持省内律师事务所与港、澳律师事务所设立合营，鼓励与港、澳及外国律师事务所开展合作。第六十一条则规定：建立调解、仲裁、诉讼有序衔接的多元化商事纠纷解决机制，开展国际仲裁、商事调解服务，提升纠纷争议解决的国际化程度。该条例预计在2021年年底正式出台，为自贸区提供地方性法律支撑和法制保障。

（二）转变观念，开拓司法新思路

从自贸试验区的“试验”二字不难看出，自贸区建设的相关工作是不可能完全遵循既定经验来完成的，自贸区的设立目的就是要勇于探索，大胆创新，逐步形成可复制、可推广的经验。《中国（湖南）自由贸易试验区条例（草案）》第七条规定“在法治框架内开展创新活动出现失误或者偏差，但符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取不正当利益、未恶意串通损害社会公共利益的，对有关单位和个人是可以予以免责或者减轻责任的。”因此，相关司法行政部门也要根据实际情况，建立起容错创新机制。随着湖南自贸试验区的继续深入发展，更多的机遇与挑战需要法律服务行业、法律服务人员来面对，所以，司法行政部门作为该法律服务行业的指引者必须肩负起历史使命，在全盘考虑各种实际因素的基础上，加快推动自贸区内法律服务体系建设。

（三）优化整体法治环境，构建湖南特色自贸区法律服务体系

要营造良性的整体法治环境，健全绩效管理体制，构建湖南自贸区本地特色鲜明、运作机制灵活、发展空间广阔、法律服务新体系必须做好以下工作：首先，政府相关职能机构要提高系统认识，搞好具体设计，充分发挥法律服务职能优势，出台具体工作方案，明确工作任务，争取形成可复制可推广的工作经验。其次，发展高端法律服务业，拓宽服务领域，突出精准到位，及时掌握自贸区建设中法律服务产生的新情况、新变化，把控服务需求，指引驻自贸区的司法部门、律师事务所、公证处等单位做好法律服务，主动对接，积极协助企业理解、适用各国法律，开展国际贸易、金融、国际知识产权、海事海商代理工作等，为深化多边金融合作提供法律保障。第三，要充分发挥商事调解职能，让商事主体合法权益得到保障，这样就能进一步促进自贸区经济的发展，公共法律服务中心的主要职责就是进行商事纠纷的各种调节，相比诉讼和仲裁，调解程序就比较开放一些，能够灵活地处理相关问题。第四，加强交流合作，在对外开放逐步深化的背景下，跨国法律执业已成为全球化发展趋势，要对法律市场进行保护，倡导平等竞争，在借鉴先进经验的同时进行合作，再实现超越。

（四）加强高素质专业人才培养

首先，制定涉外法律人才培养计划与目标，开设配套教育课程，与各高校进行有效衔接与合作，打破法学学生的语言障碍，可以建立涉外法律实践基地，建立法学学生交换互通的机制，输送涉外法律服务人才。

其次，要建立健全专业法律人才选拔机制，提供人才引进配套政策，引进优秀青年法律服务人才，打造优秀团队，提供法律咨询服务，做好代理服务工作。

另外，还要定期开展职业培训活动，举办法律服务专业培训班，提供交流平台、渠道，实现培训、考核常态化，激励相关人员不断提升专业能力。

第四，促进中外交流合作新常态，以高端论坛等形式，加强与各国法律服务行业、专业人才之间的交流合作，达成合作共识，开拓合作领域。