非主要农作物品种登记工作成效和问题初探

李俊仁

(青海省农作物种子站，青海 西宁 810016)

2016年1月1日颁布实施的《中华人民共和国种子法》对农作物品种管理制度作出了重大的调整，由原先的国家级、省级两级审定制度改为主要农作物国家级、省级两级审定和非主要农作物省级受理、审查和农业农村部审核登记制度。《种子法》第22条规定，“国家对部分非主要农作物实行品种登记制度，列入非主要农作物登记目录的品种在推广前应当登记，实行品种登记的农作物范围应当严格控制，并根据保护生物多样性、保证消费安全和用种安全的原则确定，登记目录由国务院农业主管部门制定和调整”；根据法律规定，原农业部颁布了《非主要农作物品种登记办法》和《第一批非主要农作物登记目录》，自2017年5月1日起施行，2017年4月24日，原农业部印发了《非主要农作物品种登记指南》，各地在品种登记时遵照执行。这样，按照《种子法》的规定，农业农村部关于非主要农作物品种登记的主要配套法规已制定完成，为非主要农作物品种登记工作的顺利开展奠定了基础。

品种登记与审定都是《种子法》框架下的品种管理制度。两者目标一致，均为保障国家粮食安全、生物安全、食品安全、种业安全提供品种支撑。但两者在事前管理上存在明显不同。品种登记是一项行政许可事项，由政府部门根据书面申请材料对品种入市进行许可；而品种审定是由专业机构即品种审定委员会，按照标准对统一组织的试验结果进行品种入市审定。同为品种管理制度，管理主体和性质不同，决定了不同的管理效果[1]。

1 实行非主要农作物品种登记制度的必要性

1.1 种业是助推发展现代种业的需要

种业是国家战略性、基础性核心产业，在农业生产中的地位十分重要，着力构建以产业为主导、企业为主体、产学研结合、“育繁推一体化”的现代种业法律制度，是提升种业自主创新能力、知识产权保护能力、企业的市场竞争能力、供种保障能力和市场监管能力的重要抓手，有利于保障国家种业安全[2]。

1.2 种业是坚持市场化改革方向的需要

发挥市场在资源配置中的决定性作用与政府严格监管有机结合，协调推进，简政放权，转变政府职能。主要由市场决定种业的资源配置，政府的监管要符合市场经济规律和种业发展规律，不能大包大揽，也不能放任自流，监管重点要放在市场准入、市场秩序、质量标准、维护农民权益等方面，为种子企业多出好品种提供服务和平台。

1.3 种业是贯彻落实《种子法》的新要求

品种登记是《种子法》新确立的一项重要的品种管理制度，对非主要农作物品种进行登记，有利于保护物种多样性，保护育种者和农民合法权益，保障农业生产用种安全、种业安全，促进优势特色农作物产业健康发展。

1.4 种业是推进农业供给侧结构性改革的需要

统筹粮食作物、经济作物和饲草作物产业全面协调发展，发展优势特色农作物是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，品种登记是加强经济作物、优势特色农作物新品种选育推广工作的重要抓手，是推进种植业结构调整优化的有力支撑。

1.5 种业是激励育种创新的重要手段和需要

品种登记制度与新品种保护制度相结合，同时使用，将激励科研单位和种子企业加大非主要农作物新品种研发投入，加强品种选育工作，开展特色优质品种联合攻关，大大提升育种创新能力；辅之以监管部门规范市场行为，打击假冒侵权，有利于加快优势特色农作物种业发展。

2 非主要农作物品种登记工作取得的主要成效

2.1 初步解决了品种“一名多品”造成的市场监管难问题

省部两级按照《非主要农作物品种登记办法》和登记指南要求，严格审查品种登记申请材料，特别是针对当前市场品种命名比较乱问题，充分利用现代信息技术，依据农业农村部种业大数据平台，检索排查品种审定、保护与登记数据库间及省际间近似名称品种，杜绝了申请登记品种与已有品种名称重复、夸大宣传等问题，同时，按照《植物新品种命名规定》有效规范了品种命名，为种子市场监管提供了依据。

2.2 积极开展品种登记事后监管技术研究

为了杜绝一个品种重复登记和登记材料不实等问题，根据《非主要农作物品种登记办法》第二十五条的规定，联合科研育种、农技推广和种子部门开展了部分作物品种登记验证技术。开展油菜、青稞登记品种验证试验，安排试验点，确定验证登记品种，每个作物选定能反映品种商品价值和经济价值的重要性状，验证重要性状与登记信息的吻合度，基本掌握了品种登记的真实情况。同时，通过实践探索，初步构建了验证技术体系框架，为今后启动品种登记事后管理提供了技术储备。

2.3 促进了油菜、青稞、马铃薯等登记作物种业健康发展

通过开展登记品种展示示范工作，以品种登记为抓手，前接科研进展，后延产业需求，搭建科研与市场对接平台，明确登记作物品种创新方向。适时举办品种展示评价现场观摩会，服务行业发展和农民看禾选种，加快科技成果转化，加速优良品种推广。

3 开展非主要农作物品种登记工作的主要做法

3.1 掌握拟登记品种信息，开展检查指导

根据青海省科研育种单位少，种子企业育种能力弱的实际，利用培训、下乡等一切机会，及时了解掌握科研单位和种子企业拟登记品种信息，组织专业技术人员对拟登记品种进行田间检查和指导，重点检查安排的区域试验和生产试验情况，DUS测试试验情况，做到心中有数，避免登记品种数据不实情况的发生，提高登记品种质量。

3.2 规范登记品种测试，提高测试材料质量

对登记品种需要提供的DUS测试报告、转基因检测报告、抗病性检测报告和品质检测报告等检测，青海省要求申请单位到有能力和资质的单位进行测试，并由测试单位出具测试报告，确保了测试结果的准确性和科学性，避免人为因素的干扰而产生的结果不实现象的发生[3]。

3.3 认真受理和审查登记，做到应登尽登

督促青海省农林科学院、海北州农科所等育种单位有重点的对已经育成的在第一批登记目录中的品种进行登记，尤其是对青海省特色作物油菜、青稞等品种组织申请登记。2020年受理审查品种6个，其中油菜品种4个，青稞品种1个，结球甘蓝品种1个，均已经通过省级受理和审查，提交农业农村部审核，其中油菜品种青杂16号和青杂18号品种已经通过农业农村部审核，颁发了登记证书。

3.4 认真开展已登记品种的展示示范

青海省的农作物品种展示评价工作主要从优质、丰产、适应性广、抗逆性强的品种入手，尤其从已经登记的品种为主，筛选农业生产上利用价值高的优良品种进行试验展示评价。通过展示示范，组织观摩，提高感性认识，加大宣传力度，促使农作物优良新品种尽快在生产上发挥作用。展示示范评价基地布局上充分考虑品种的特征特性和适宜种植地区，重点安排在该作物种植面积比较大的地区，如青稞展示示范评价基地安排在青稞种植面积较大的高位山旱地区，油菜安排在水地或高位水地，即在布局上充分考虑品种的最佳适宜种植区域，使品种的潜力得到有效发挥。展示评价标准和指标上，主要按照青海省颁布的《小麦品种观察记载标准》、《青稞品种观察记载标准》、《油菜品种观察记载标准》、《蚕豆品种观察记载标准》和《马铃薯品种观察记载标准》规定的项目和指标进行评价，评价内容和指标比较科学规范。展示评价的作物有小麦、青稞、油菜、蚕豆、马铃薯等5种，展示评价基地点数达到20个，展示评价品种总数达到176个，展示评价示范总面积达到32.5hm2。各展示评价点在作物品种特征明显时期组织各乡镇、县农业技术推广单位、种子企业及当地农民参加的观摩会3期，观摩人数达到700多人次，起到了很好的宣传推广作用。

4 存在的主要问题

品种登记作为一项新设立的制度，是一项建立在诚信基础上的管理制度，在具体实施过程中还存在一些问题，主要表现在以下方面。

4.1 “一品多名”问题没有得到很好解决

根据《登记办法》，申请登记的品种应具备特异性、一致性、稳定性。但由于部分申请者缺乏诚信，有的登记品种分离严重，将不稳定的品系申请登记，特别是在品种特异性方面，由于品种特异性分子快速鉴定平台还未建立起来，申请者又受自身能力所限，无法知晓市场上销售多年的品种是否已经登记，登记的品种仍然存在“一品多名”问题。

4.2 登记申请材料真实性有待提高

按照登记指南，对于新选育品种，申请者可自行开展品质、抗病性、转基因和DUS测试。从提交的登记申请材料看，不少是申请者自行出具的结果报告，其中有的申请者不具备相应的技术能力和水平，其测试和检测结果缺乏可信度。同时，在品种登记过程中，仍存在品种性状表述不规范不合理、品种命名不符合《农业植物品种命名规定》、品种实际表现与登记信息不吻合等问题，这些均影响了品种登记的严肃性和权威性。

4.3 品种登记事后监管工作滞后

“放管服”是品种登记设立与实施的初衷。但在放权的同时，事中事后监管工作滞后，登记管理仅处在事前登记许可环节，涉及事后监管方面，比如对于品种登记申请文件、种子样品等不真实的管理制度还没有研究建立，对于未登先推等市场违法行为的监管还没跟上，严重影响了品种登记制度的法律效果。

5 强化品种登记管理的改进措施

5.1 改进完善现行法律框架下品种登记制度

5.1.1落实品种登记底线要求。只有具备“特异性、一致性、稳定性”的品种才能申请登记，这是设立品种登记制度用以实现建立品种身份证、保护和激发育种创新目标的根本，是品种登记的底线要求。对于品种“一致性、稳定性”，可由申请者通过田间试验自行判断，并向政府机关出具相关证明材料即可；但在“特异性”判断上，由于申请者自身局限，应在建立的全国统一鉴定平台上开展，以确保登记品种的唯一性。

5.1.2提高申请材料真实可信度。试验由申请者自行开展，而不是由省级部门统一组织，这是品种登记制度与审定制度最大的区别，也是简政放权的具体体现。根据品种登记申请材料要求，新选育品种申请登记的，申请者应提供品种适应性、品质分析、抗病性鉴定、转基因成分检测等说明材料，以及DUS测试报告，对于涉及的试验、检测等，应由具备相应条件和能力的单位组织，在《登记办法》和品种登记指南中应做出明确规定。

5.1.3细化品种登记事后监管措施。应尽快在《登记办法》中明确登记事后的管理措施，特别是应依据《种子法》，细化“对已登记品种存在申请文件、种子样品不实的”鉴定措施。依法谋划和建立品种登记事后验证监管制度，即采取“双随机一公开”方式，抽取登记品种，验证品种登记信息的真实性，对于品种重要特征特性实际表现与登记信息不吻合的，按法律规定进行撤销，并向社会公开，与信用监管有效衔接。按照“谁审批、谁监管”的原则，开展品种登记验证管理，对抽查发现的违法失信行为依法实施联合惩戒。

5.1.4加大品种登记市场监管力度。种子市场监管是品种登记事后监管的另一举措，也是品种登记能否实现预期总目标的关键。加大品种登记宣贯，界定“未登先推”违法行为，开展以应登记而未登记品种为重点的专项治理检查，严厉打击违法销售行为，并联合公安、工商等部门，建立多层次的种子市场监管机制，倒逼品种规范经营。