改革开放40年来中医药保健事业发展历程、经验与启示

李学盈，陈滢滢，郭健炜，王 姣，庞震苗

(1.广州中医药大学经济与管理学院，广东 广州 510006；2.广东省中医院医院管理研究所，广东 广州 510120；3.中山大学公共卫生学院，广东 广州 510080；4.广州中医药大学附属祈福医院神志病科，广东 广州 511496)

党的十九大报告提出“坚持中西医并重，传承发展中医药事业”，党中央对中医药事业的发展高度重视，为推动中医药振兴发展提供了遵循，指明了方向。在抗击重大疾病的战役中，中医药凭借自身特有的优势，为人类健康做出了中国贡献。随着人民群众对健康需求的日益增长，中医药预防保健愈发为社会所重视。国家中医药管理局近10余年来，出台了多项政策鼓励推进中医药保健事业的发展，规范中医药保健行业的管理，倡导集预防、保健、养生、康复于一体的中医保健服务体系，构建我国完整的中医药服务体系。笔者系统梳理了改革开放40年来中医药保健事业的发展历程，总结发展经验及不足，并对中医药保健事业的完善提出建议。

1 改革开放40年中医药保健事业的发展历程

1.1 中医药保健体系发展探索阶段(1978-2006年)

1982年，我国提出了中医药保健政策，卫生部、教育部、国家体委印发了《关于在中医院校体育课中增加保健体育内容的意见》[1]，明确指出传统的中医健身手段如引导术、五禽戏、八段锦、太极拳、气功等对增进人们的健康起到保健作用。其后，在1984年卫生部中医司寄发了《全国中医学院首届传统保健体育运动会筹备会议纪要》[2]的通知，指出通过举办中医保健为主题、中医保健体育运动为内容的运动会，旨在提高人民健康水平及发扬中医特色保健方法。2001年，国家中医药管理局发布的《关于印发中医药事业“十五”计划的通知》[3](国中医药发〔2001〕56号)中提出，“积极发挥中医药在养生保健、康复、药膳食疗等方面的作用”以及“注重对亚健康状态、养生康复等领域的前瞻性应用研究”等“十五”规划要求。由此中医药保健事业正式进入国家规划要程。2003年，非典肆虐期间，国家中医药管理局制定了《2003-2004年度全国中医药防治传染性非典型肺炎工作方案》[4](国中医药发〔2003〕40号)，提出要发挥中医药在防治非典中的作用，开展中医药教育，引导公众科学合理使用中医药方法预防非典，并制定了3种预防非典的中药处方。这些国家政策文件的出台，以及中医药在“非典”时期的预防保健作用都为中医药保健事业的发展提供了肥沃的土壤。

1.2 中医药保健体系发展初期阶段(2007-2012年)

吴仪副总理在2007年的全国中医药会议上，首次把开展中医“治未病”工作提上议程。“治未病”其内涵主要被解释为“无病先防、已病早治、既病防变”3个要素，是被认为最具有中医药特色的预防保健服务体系[5]。同年，王国强副部长在开展中医“治未病”试点工作座谈会上提出试点工作，国家中医药管理局在全国开始实施“治未病”健康工程。首先将广东、上海作为构建中医“治未病”预防保健服务体系的试点，并发挥中医“治未病”的特色和优势，探索构建融合中医预防、保健、养生、康复于一体的中医保健服务体系，从而与已有的医疗体系构成完整的中医药服务体系。中医药保健工作以“治未病”的形式开始进入到各家各户，并逐渐发展起来。2008年是推动中医药预防保健服务的关键一年，国家中医药管理局出台了《“治未病”健康工程实施方案(2008—2010年)》[6]，成立了“治未病”工作领导小组，并设立了第一批11个地区，共13所“治未病”预防保健服务试点单位。直到2012年，全国先后确立了65个地区作为开展“治未病”预防保健服务试点，4批共173家“治未病”预防保健服务试点单位，试点范围由中医医院逐步扩大到综合医院、专科医院、社区卫生服务机构以及中医药预防保健服务专门机构[7]，覆盖了全国大部分省市，初步构建起全国治未病工作体系。

1.3 中医药保健体系发展提速阶段(2013年至今)

随着“治未病”工程的深入开展，越来越多政策的出台促进了中医药保健事业的多方向发展。2013年，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》[8]，提出要积极推进医疗卫生与养老服务相结合。同年，中国民族卫生协会等签订协议，将面向各国各民族地区开展基层中医预防保健人才培训。2014年为深入推进“治未病”中医预防保健服务体系建设，国家中医药管理局发布了《国家中医“治未病”重点专科建设要求(2014版)》[9]，并首次启动了中国公民中医健康素养调查工作。在保健产业方面，随着改革开放经济的发展和人民群众生活水平的日益提高，民众对保健养生的要求也越来越重视，社会也涌现出各类中医养生保健场所，如中医经络养生、足疗、推拿、中医药膳坊等，并且中医药保健食品、抗衰老产品也出现在各大商场柜台中，中医类保健行业迅速发展成为一个独特的产业，越来越多行业向中医养生靠拢。比如，将养生保健服务与旅游产业相结合的中医养生保健文化旅游产业在国内迅速崛起。同时，在国家“一带一路”方针下，中医药养生保健文化对外交流更进一步，其对外输出、文化间融合与造福健康事业工作正如火如荼地进行着。2016年国家中医药管理局发布《关于促进中医养生保健服务发展的指导意见》，制定了相应的行业标准，还印发《中医师在养生保健机构提供保健咨询和调理等服务的暂行规定》[10]，以指导和促进养生保健市场健康发展。随后，为了明确未来十五年我国中医药发展方向和工作重点，促进中医药事业健康发展，《中医药发展战略规划纲要(2016-2030年)》《中医药发展“十三五”规划》和《健康中国2030战略规划》相继出台。值得一提的是，2016年12月25日，第十二届全国人大通过了《中华人民共和国中医药法》，该法将于2017年7月1日正式施行。这是我国第一部全面、系统体现中医药特点和规律的基本性法律，保障了国粹的发展，是中医药事业发展史上重要里程碑和有力保障。2017年，“中医中药中国行”中医药健康文化推进行动正式启动。2018年国家中医药管理局下发了《关于推进中医药健康服务与互联网融合发展的指导意见》[11]，围绕“互联网+”中医养生等概念提出意见，促进了中医药健康医疗大数据的发展。这一系列的文件都在为中医药保健事业迅速发展打下坚实的基础。

2 中医药保健事业发展的主要经验与成就

2.1 充分发挥中医药保健防治疾病的独特优势

2003年非典期间，国家中医药管理部门及时制定方案政策，让中医工作者参与到抗击非典工作中去，使得中医药治疗非典在广东取得了较好的疗效。广州某中医院更创造了患者零死亡、零转院、零后遗症、医护人员零感染的典范，中医药在防治疾病方面取得了良好口碑。2020年初，新冠病毒性肺炎疫情在武汉爆发，这是新中国成立以来在国内发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[12]。尤其在病原体不清、缺乏疫苗及抗体血清的情况下，中医药再一次发挥辩证施治的特有优势，在没有特效方的时候仍能有计可施，取得较好的效果。国内中医纷纷献出防治肺炎经验方作为日常保健，并在患者疾病初期防止其由轻转重，充分体现出中医药保健未病先防，欲病救萌，既病防变的独特优势。再者，有患者出现出院后复阳现象，使用中医药进行巩固治疗、促进身体机能康复是中医药在瘥后防复的重要价值体现。

2.2 突显“治未病”地位，创建中国特色健康服务模式

2007年，中医药保健以“治未病”的形式开展了试点工作，同时出台了一系列的政策明确“治未病”在中医药保健中的主导地位。通过搜索知网、万方等数据库可发现“治未病”研究文献在2007年开始大量涌现，体现出“治未病”在临床中渐渐得到广泛应用，其涉及到各系统疾病，如呼吸系统(慢性支气管炎、慢阻肺、慢性鼻炎)，消化系统疾病(胃肠功能失调、慢性肝炎)，妇科疾病(不孕症、痛经、习惯性流产)，骨科疾病(颈腰椎病、腰椎间盘突出)及其他如睡眠障碍、肥胖、抑郁症、儿童保健等[13]，形成一系列中医“治未病”独特的预防保健理论体系，并在近年与西方国家健康管理理念相融合，形成与健康管理、健康文化和健康保险即“3H”相结合的中国特色健康服务新模式，实现以促进健康为目标的身心结合医学服务。

2.3 鼓励社会办中医，对中医药保健行业进行规范化管理

为积极推进中医药事业的发展进程，国家鼓励社会力量兴办中医，并鼓励有实力的企业与个人开办相关的中医药保健养生机构，由此各地涌现出大量的民营中医诊所和门诊部(中医馆、国医堂等)。据相关研究报道，2015年民营医院数量已达14,518家，首次超过了公立医院的13,069家[14]。民营医院对公立医院的辅助作用逐渐明显，缓解了政府办中医保健服务供给主体的压力，并对继承和弘扬中医药健康服务和保健文化起到了重要作用，亦满足了人们多层次、多元化的养生保健需求。与此同时，为维护中医药事业按照正确道路健康发展，促使中医药保健事业发展环境更加优化，政府部门还制定了一系列政策或技术指南对该行业进行规范化指导和标准化技术操作，为保健养生服务供给方提供技术指导，规范服务流程，确保服务质量及安全性，提高服务水平。

2.4 扩大宣传，中医药保健养生理念深入人心

为提高人们对中医药保健养生的认识，在促进中医药保健养生机构和行业发展的同时，国家鼓励和扶持中医药保健养生的文化传播和活动举办。例如举行各地的中医药养生文化交流会、“治未病”研讨大会、社区中医药保健义诊活动等，利用报刊、电视、网络、广播、手机等媒体设立健康专栏，传递养生保健文章。近年来，有关中医药保健养生知识的内容、节目越来越多，民众对中医药保健养生知识的可及性也逐步提高。2015年，屠呦呦获得诺贝尔奖使得国际社会对中医药关注度显著上升，国民更加重视与信任中医药的价值，再加上中医药在参与共建“一带一路”和粤港澳大湾区建设中取得的进展，在建设健康中国的倡导下，体现出中医药在经济社会发展中的地位和作用愈发重要。实现人人享有健康是我们共同的美好愿望，中医药以其在疾病预防、治疗、康复等方面的独特优势受到民众的广泛认可。

3 中医药保健事业发展中存在的问题与不足

3.1 中医药保健服务体系的政策法规、行业标准尚未健全

目前，中医药保健服务体系行业标准内容仍有待完善。比如服务标准中存在用词不够精准，技术名称分类不清，内容针对性不强，临床操作指导意义较差(无法回答不同情况下干预疗程、操作频次等具体情况)等问题[15]。再者，政府出台的管理制度或规范大多只适用于公立医疗机构，对民营机构缺乏约束力，且管理制度中并未明确中医养生保健的监管部门，导致中医养生保健面临着相关法律法规缺失、养生保健机构超范围经营、市场准入低等诸多监管困境[16]。在供给主体多、数量大的情况下，部分商家之间存在恶性竞争，而国家政策法规中缺乏有关中医养生保健媒体传播的制度规范，保健服务的收费标准混乱，市场上养生保健虚假宣传的泛滥，在国民中医养生保健素养不高的情况下容易被误导受骗，加剧了社会对养生保健服务的信任危机。

3.2 中医药保健人才队伍管理尚需规范，科学研究要加大投入

自改革开放以来，国家各级政府部门在不断扩充中医药人才队伍。然而即便是中医执业医师，能独立开展针灸、拔罐、推拿等特色保健项目的全科中医师人员甚少，特别是在社区卫生服务中心，中医类别医师配置不足、服务能力低，养生保健机构专业人才紧缺，从业人员准入门槛低，缺乏科学的中医药适宜技术操作规范和技术标准指导。从临床科研来看，现阶段仍缺乏高质量、深入的研究。比如，中医保健对儿童生长发育具有影响，但因研究期限较短，缺乏数据跟踪，同时也存在样本代表性等问题[17]；从疾病角度来看，研究多为重大疾病、慢性疾病的恢复期与疾病缓解期，针对“未病先防”的研究不足；从效果评价研究来看，评估中医药预防保健服务工作的成效等应用评价文章极少，质量不高、覆盖范围极其有限[15]，不利于政府对该行业标准的制定。

3.3 投入不足，基层中医院预防保健难以为继

虽然现阶段政府财政对中医医院投入的绝对值在不断增长，但是中医医院财政拨款占总医疗卫生机构财政拨款的比重却是在逐年下降。全国县级中医医院获得财政拨款的水平仅为财政对中医医院院均拨款的1/3，这些财政费用没多少能用于中医保健服务体系的建设。据相关报道指出[18]，某区政府按每万人口5万元的标准下拨中医特色预防保健经费计算，人均仅5元钱，该补贴仅仅只能对患者进行体质辨识，无法补贴治疗费用。此外，一些中医特色保健类项目如火罐、推拿、艾灸、刮痧、三伏贴等却被医保排除在外，而且中医药在防治慢性疾病周期较长，医保费用不足以支持长时间用药，导致患者放弃中医药治疗。

4 对中医药保健事业的建议

4.1 制定中医药养生保健服务体系建设指南

政府主管部门应进一步明确中医养生保健机构的监督主体及监督职责，制定养生保健服务体系建设指南以及行业标准以指导医疗机构、非医疗机构的建设；完善法律法规，界定非医疗机构与医疗机构中医药保健服务适宜技术；组织各级各类中医保健协会及学会，定期开展相应中医技术操作培训课程，规定保健机构从业人员除了完成一定学时的培训课程外，还需学习行业标准、政策法规，以强化机构规范经营；对保健机构建立诚信档案、诚信公告制度以及激励机制，对品牌好的机构予以政府认可，对诚信差的机构予以通报或停业整顿。

4.2 强化科研，建立中医药保健服务效果评价体系

中医药主管部门及医疗机构应鼓励并组织临床医生加强对中医养生保健的理论和技术研究，展开对不同人群、不同状态实施研究工作，增加针对干预方法、操作方式、治疗时间等效果对比，进一步筛选疗效确切的慢性病临床应用技术；定期开展学术会议以便交流和获得临床数据，及早剔除无效干预方式，制定“治未病”诊疗指南规范干预技术，指导临床工作。同时，中医药主管部门应建立效果评价标准，构建以服务评价为基础，以效果评价为核心，以社会评价为标准的多角度效果评价体系。

4.3 加快提升中医药保健服务能力

现今中医药发展已上升为国家战略，中医预防保健服务是中医药服务能力的重要组成部分。因此，政府要加大专项财政投入以提升医疗机构中医保健服务能力的硬件和软件建设，如重点专科建设、治未病科室建立等；调整医保政策，将保健服务项目纳入医保范围，提高非药物疗法报销比，并探索多种形式的投入政策，发挥健康保险对医疗费用、经济补偿、长期护理等的保障功能以扶持“治未病”科室服务配置；规范中医养生保健传播制度，明确中医养生保健行业协会的法律地位，对保健知识进行督查并宣传正确的养生保健知识，为保健机构和百姓提供既有效果，又经济方便且规范的养生保健适宜技术与知识。

4.4 加强中医药预防保健人才队伍建设

高等中医药院校增加养生保健课程课时，增设保健技术实操课程；对在岗中医药医护人员加大中医保健知识的继续教育，提高中医药预防保健人员的素质。同时，中医药各领导对基层中医保健人才在职称晋升方面应给予倾斜，对引入的高层次人才给予生活保障、职业发展等方面安排，培养中医保健骨干人员；通过成立各种工作室(如小儿保健、脾胃健康、女性健康、脊柱健康)开展师承教育，壮大保健服务人才队伍。

4.5 发挥中医辨证与现代医学科技相结合的健康管理

习近平总书记在新冠肺炎防控科研攻关工作时强调，人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术。我国有着中医辨证论治的独特优势，通过中医体检项目(中医的体质辨识，四诊辩证、中医心理评估等)，结合现代化检测技术，制定个体化中西结合干预措施，建立健康档案与健康共享平台，对个体健康信息进行实时跟踪，把疾病的预防、治疗、康复融为一体，研制智能化健康管理，为构建中国特色服务模式提供高科技支持。

2018年习近平总书记考察珠海横琴新区粤澳合作中医药科技产业园时指出，“中医药学是中华文明的瑰宝。要深入发掘中医药宝库中的精华，推进产学研一体化，推进中医药产业化、现代化，让中医药走向世界。”习近平总书记在2019年10月对中医药工作出重要指示，明确提出了加快中医药发展，大力推进中医药体系发展建设，为实现中国梦贡献中医力量。改革开放40年以来，中医药保健事业的发展不断与人民群众日益增长的物质文化需求相适应，广大中医药工作者围绕党的中心任务不断前行，积极推动和谐社会、健康中国的发展，在新型病毒性呼吸道传染病和慢性病面前，中医药预防保健及治疗正在向世人展现其古老而又长青的魅力。在现代医学对新发传染病和慢性病没有特效治疗方案时，中医药又有着较丰富经验和明显防治优势情况下，积极推动中医药预防保健体系的完善和发展，对中国乃至全世界均有着积极的意义。