水环境治理中公众参与制度研究

张欣炀　李贺

摘要 公众参与制度是一种低成本、高效率、可持续治理水环境的方法，但政府在水环境治理和决策的行为却常与公众脱离。从分析公众参与概念和价值入手，着重描述了该制度存在被动参与、末端参与、形式参与和环境NGO（非政府组织）影响力不足等问题，并相应提出了完善信息公开制度，建立效力制度，保障环境NGO地位等措施完善水环境治理领域公众参与制度。

关键词 水环境;公众参与制;信息公开;NGO

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2095–3305（2020）06–0–02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.06.058

受人口、水资源等基本底部条件制约及经济发展对水生态环境造成的巨大压力，中国面临日益严重的缺水、污染、生态减退等问题。公众参与作为一种多元化手段，有助于遏制损害环境行为，减少利益相关群体之间的冲突，从而确保水环境问题得到有效解决。但在实行过程中，相关法律的缺乏和体系制度不足导致中国公众参与制度落实度不足，公众在水环境治理的参与度较差。文章将深入探讨实践过程中公众参与制度存在的问题，并提供相应的优化措施。

1 核心概念及理论支持

公众参与环境保护是指任何个人、单位或集体，通过不同形式、途径获取环保信息，并提出针对环保决策的意见和建议，监督环保管理和涉及环境开发利用行为，并自觉履行保护环境义务的总称[1]。

《中华人民共和国环境保护法》第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”2015年发布的《环境保护公众参与办法》将环保中公众参与权具体化、程序化，赋予公众更多参与环境保护的实质性内容，使公众参与环保领域更具操作性。此外，《水污染防治行动计划》中也提到强化公众参与和社会监督，将公众定为防治水污染的四大主体之一，并强调加大宣传工作，提出“为公众、社会组织提供水污染防治法规培训和咨询，邀请其全程参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查”，强化公众参与和社会监督，构建全民参与水污染防治行动格局。

2 研究的必要性

完善和落实水环境治理领域公众参与制度，提高公众对水环境的保护意识，减少对水环境的损害，并利用其本土知识优势，有效参与到水治理相关地方立法和监督过程，达到减少治理费用、政策体现民意和提高执法效率等效果。公众对水环境污染行为进行全方位监督也可以减少水环境治理工程中的腐败事件，是政府执法部门对水环境污染进行监管的有效补充。

提高公众参与度还可以促使地方政府由“全能型”向“服务型”转变，保证人民在水环境治理中能够当家做主，有利于实现环境管理决策、执行和社会监督等各环节的公正科学;也有助于加强公众和地方政府的密切交流，促进社会和谐，实现国家可持续发展战略目标[2-3]。

3 国内水环境治理的公众参与现状及问题分析

3.1 现阶段公众参与多为政府主导下的形式参与和末端参与

根据《环境保护法》规定，公民、法人及其他机构参与水资源管理，是以政府及企业信息公开为前提，一般以政府和企业公开征求意见为启动程序。由此看出，公众参与方式在法律规定层面主要以被动参与为主。现实中公众参与水环境治理也主要体现为“自上而下”的政府主导方式，虽然可通过向政府申请获得环境信息，但由于申请复杂度和公众非专业性，公众仍习惯于依赖政府部门对信息的主动公开，从而导致参与效果在很大程度上依赖于有关部门对信息公开内容的态度和偏好。

此外，公众参与水环境治理多表现 为末端参与，即在水环境遭遇了损害行为之后，社会个人或群体才利用司法手段对其自身环境权益进行维护，不能第一时间从源头着手，增加了解决问题的成本并造成公众资源浪费[4]。

3.2 公众参与有效性不强

公众参与有效性即公众在水环境管理中所发挥作用的程度。参与有效性不足的原因包括公众信息获得不全面、理解存在偏差、参与的末端性，以及政府缺少对公众意见的反馈和保障制度等。并且在水环境治理相关法律中关于公众参与规定多是倡导性和原则性内容，缺乏相关配套制度，不利于规范和引导公众合法、有序、高效地参与水环境治理。

此外，制度自身缺少评价标准体系，导致公众参与结果难以评估，公众正当行使参与权利难以得到保障。有些情况下真正利益相关人无法参与，而是以“代表”代替的方式参与，一定程度上失去了公众参与的公平性、公正性和有效性。

3.3 环境组织的影响力不足

公众参与主体在法律规定和司法实践中受到一定限制，《环境保护法》僅授予“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织针对污染环境和破坏生态行为提起民事公益诉讼权利，其他类型的 NGO或一般自然人并不具备以环境公益诉讼的方式行使其环境参与的权利，导致其监督和制约功能大打折扣。同时大部分NGO缺乏相应如经费、人员、设备、技术等方面的资源支持，使其在环保治理方面的号召力、组织能力、影响力等都有限。制度和现状的束缚令大多数环境NGO无法发挥组织领导作用，普通民众对于维护自身与水环境相关利益可谓难上加难。

4 完善公众参与水环境治理的建议

4.1 完善信息公开制度

水资源信息全面及时公开有利于公众充分了解水环境信息，提高其参与积极性，配合政府治理和保护行为。首先要明确环境领域可以公开内容的范围，符合公开要求的信息政府应主动公开，并完善信息公共程序、加强信息公开监管，拓宽信息公共渠道。对于主动申请环境信息的公众，应尽可能减少冗余手续，高效地提供公开范围内所需信息。此外，考虑到信息公开的重要性和特殊性，建议设立一个独立监管机构，以确保信息公开的专业性和及时性。提高信息透明度能使公众了解区域内水环境状况和相关政策，有效参与环境决策和项目早期评估，既减少过程监督和后期改善费用，又可以在一定程度上增加公众参与的“热度”“广度”和“效率”。

4.2 建立公众参与的效力制度

对于公众诉求的处理效力，相应反馈制度是不可或缺的。政府机关应积极收集群众对于水环境治理的意见与诉求并谨慎决定是否予以采纳，针对采纳意见应制定相应实施计划，未被采纳的应做出相应情况说明。针对一些地方突出的问题，政府机关可组织专家论证进行讨论，形成相应意见处理文档并向公众公开。在此过程中，政府机关也应不断完善意见和诉求的处理及反馈制度，并建立相应激励政策提高公众参与度，逐渐建立起一套完整的公众参与效力评价制度。

此外，受环境影响较大的利益团体可以公推公选产生代表参加政府机构举行的座谈会、听证会等行政活动，参与水环境相关决策、项目的制定，提出与地方群体利益切合的意见和建议。此举既提高了决策因地制宜的合理性，又使决策落地得到了社会支持。

4.3 发挥环境保护 NGO 作用

政府可通过立法保障环保NGO的合法性和社会地位，明确环保NGO的设立条件、权利义务、工作流程、服务标准和法律责任等，确立环保NGO可以以主体资格参与环境立法、执法和司法，进行公益诉讼的法律地位，保障NGO在环保领域依法开展水环境保护活动的权利，增强组织自主性。发展成熟的环保NGO也可以向政府机构提供水环境治理领域的社会服务，增加地方组织与政府沟通交流的机会和渠道。

4.4 完善环境公益诉讼

环境公益诉讼可以满足诉讼者的切身利益，同时也可满足其他群体的环境公共利益，因此应拓宽诉讼主体范围。此外，政府可以借鉴美国 “诉前通知”制度来防止可能发生的“诉讼爆炸”事件。“诉前通知”即环境利益受损方在提起诉讼之前，需要先向违法单位或环境监督管理机构发出相应环境损害行为告知书，规定违法单位在期限内整改其违法行为，或令环境监督机构采取执法行为制止，目的为尽量在诉讼前解决所告知环境问题[5]。如若通知无果或处理效果不理想，则受害者可通过环境公益诉讼程序保障自身环境利益。

当前，中国的《环境保护法》仅在原则上对环境公益诉讼进行了规定，实际诉讼仍存在较多程序性问题。这些问题的解决需要上位法精细化的体系构建，也需要司法单位在日常处理诉讼案件时不断进行总结和优化，逐渐形成具有当代中国司法特色、较为完善的环境诉讼法。

5 结语

公众参与水环境治理已经逐渐成为解决水环境污染问题的重要环节，是一个民主法治国家的内在要求。政府应当充分认识到公众参与在水环境治理中的作用，逐步实现执政理念从官本位

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到公共准则的转变，通过法律保障、制度完善、渠道优化、NGO培育等手段为公众参与水环境治理保驾护航[6]。

除了制度完善，政府也應该拓宽水资源保护途径和渠道，大力推进宣传教育，培育公众环境保护意识，提高参与主体的环保素养，从而增加制度可实行性。

参考文献

[1] 李育敏，李晓伟，王洁丽.论我国环境保护政策中的公众参与制度[J].商业文化（上半月），2011（4）：296.

[2] 魏娜.环境治理中公众参与模式的战略性认知与建构[J].陕西行政学院学报，2015，29（1）：16–22.

[3] 吕忠梅，张忠民.环境公众参与制度完善的路径思考[J].环境保护，2013，41（23）：18–20.

[4] 李昕.城市生态环境治理中的公众参与制度的认知与建构[J].理论观察，2019（2）：97–101.

[5] 张辉.美国环境公众参与理论及其对中国的启示[J].现代法学，2015，37（4）：148–156.

[6] 林雪妍.公众参与环境管理现状及对策研究[J].环境与发展，2017，29（6）：216，218.

责任编辑：黄艳飞

Research on Public Participation System in Water Environment Management

ZHANG Xin-yang et al （Southeast University， Nanjing， Jiangsu 211189）

Abstract The public participation system is a low?cost， high-efficiency， and sustainable water environment management method， but the government's behavior in water environment governance and decision?making is often separated from the public. This article starts with the analysis of the concept and value of public participation， and focuses on the passive participation， terminal participation， formal participation and insufficient influence of environmental NGO（Non-Governmental Organizations） and so on in the system. It also proposes to improve the information disclosure system， establish an effective system， and guarantee measures such as the status of environmental NGOs to improve the public participation system in the field of water environmental governance.

Key words Water environment; Public participation system; Information disclosure; NGO and so on.

基金项目 国家水体污染控制与治理科技重大专项（2018ZX07208007）。

作者简介 张欣炀（1995–），男，浙江义乌人，硕士研究生在读，主要从事水生态环境治理政策研究。

收稿日期 2020–06–23