内蒙古实施流域补偿情况及建议措施

白妙馨　谭明达　周利光　杨芳　杨欢

摘 要：总结目前国内流域上下游补偿的类型，对内蒙古各流域跨盟市上下游情况、跨省上下游情况、相关政策进行分析，提出目前内蒙古推动流域上下游补偿的措施。主要包括：一是开展《内蒙古自治区重点流域断面水质污染补偿办法（试行）》跟踪评估;二是以黄河大保护为契机，以黄河流域巴彦淖尔市、包头市、呼和浩特市、鄂尔多斯市为试点，推动流域上下游横向生态补偿;三是自治区搭建补偿平台，按照“奖惩结合”的思路，建立补偿模型，设立引导资金，形成“补偿资金池”，在充分考虑机会成本和治污投入的基础上建立盟市补偿台账，并按期督促实施。

关键词：内蒙古;流域;横向生态补偿;资金池;台账

中图分类号：X171.4        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）33-0036-02

一、研究背景

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。

近年来，党中央和国务院持续推进流域上下游横向生态保护补偿，印发的生态文明建设系列文件均对生态补偿做出了重要指示，《关于健全生态保护补偿机制的意见》将“跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展”作为我国健全生态保护补偿机制的目标任务之一。2016年12月20日，财政部、环境保护部、国家发展改革委和水利部四部门联合印发了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建[2016]928号）（以下简称《意见》），这是首份专门针对流域生态保护补偿的政策文件，对横向生态保护补偿的总体要求、工作目标、主要内容和保障措施等提出了具体安排，这将加快推动党中央、国务院关于横向生态保护补偿的要求落地[1]。

截至2019年10月，广西、内蒙古、山东、湖南、四川等24个省（区、市）已经出台了与流域生态补偿相关的政策，实现了行政区内全流域生态补偿，湖南、四川、贵州、广西、青海、内蒙古6省（区）主要针对辖区内重点流域开展了流域补偿，山东、黑龙江、甘肃、上海等地虽然未实现行政区内全流域生态补偿，但是部分地区开展了相关工作[2]。

《内蒙古自治区重点流域断面水质污染补偿办法（试行）》[3]（内环发[2019]72号）（以下简称“《办法》”）是自治区第一份专门针对流域补偿印发的文件，《办法》包含了罚则和奖励制度，考虑流域特征进行了权责划分，但从路径来讲仍然是一项纵向的补偿办法。

纵向的补偿虽然一定程度上起到了资源和效益的再分配作用，但较之横向补偿来讲其分配的精准程度、深入程度、对地方主动性的调度程度都有所不足。因此，尽快选择试点地区，逐步推动自治区上下游横向生态补偿仍是从根本上改变流域水环境管理工作的内生动力的根本性方法。

二、流域上下游补偿的主要类型

根据不同流域特征和流域内面临的突出问题，作为上游地区，在与下游地区开展流域横向生态保护补偿工作中，可以将流域生态补偿和污染赔偿划分为三大类型：一是上游地区对下游地区跨界流域的污染赔偿，二是下游地区对上游地区跨界流域的生态补偿，三是下游地区对上游地区流域生态服务价值的补偿。

流域上下游补偿分为三种类型：一是跨界流域污染赔偿，主要针对流域性污染严重和狂阶影响问题突出的地区，一般是上游地区对下游地区污染的赔偿;二是跨界流域生态补偿，主要针对流域生态保护以及对上游地区发展机会成本的影响开展补偿，一般是下游地区对上游地区的生态补偿;三是流域上游地区生态服务价值补偿，主要针对流域生态服务价值被忽略，水环境保护投入不足的地区，一般开展下游对上游流域生态服务价值补偿。

三、内蒙古开展流域横向生态补偿工作现状

1.内蒙古流域概况。内蒙古自治区境内的外流水系主要有黄河、嫩江、西辽河、额尔古纳河、永定河、滦河等6个水系组成，流域面积61.4万平方公里，占全区面积的52.5%。内流河水系分布较为零星，主要有乌拉盖河、额济纳河、艾不盖河等，流域面积11.66万平方公里，占全区面积的9.9%。

2.内蒙古流域跨盟市上下游情况及试点选取分析。区内具备跨盟市条件的流域主要有西辽河流域、黄河流域。西辽河流域上游为赤峰市，下游为通辽市，上下游关系十分清晰。但通辽市西辽河干流断流十余年，不宜作为初期开展工作的试点地区。黄河流域涉及7个盟市，乌兰察布市仅占黄河支流大黑河上游的一小部分，流域面积与水量均较小，开展上下游补偿的需求不高;阿拉善盟、乌海市分布于黄河干流入境段的左右岸，与下游的出入境关系不是十分明确，开展上下游补偿难度较大;巴彦淖尔市、包头市、呼和浩特市具有较为明确的上下游关系和出入境斷面，鄂尔多斯市分布于以上三个盟市的右岸。因此，建议将巴彦淖尔市、包头市、呼和浩特市、鄂尔多斯市四个盟市作为区内流域上下游补偿研究的试点地区，逐步推动开展。

3.内蒙古政策出台情况。“十二五”以来，自治区落实国家重点生态功能区转移支付办法，加快推动生态文明制度建设和改革的意见，出台《内蒙古自治区人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（内政办发[2016]183号）等有关政策文件，为启动流域上下游补偿提供了思路。

2019年5月，内蒙古自治区生态环境厅、财政厅印发《内蒙古自治区重点流域断面水质污染补偿办法（试行）》，主要以流域断面水质状况和考核结果为依据，针对超标和断流的情况规定了各盟市应缴补偿金计算方式，以水质改善情况及接纳入省界断面超标水体情况为依据规定了补偿金分配方式，奖罚过程中考虑了上下游和左右岸的权责分配，并针对补偿金的缴纳和分配流程进行了规定。《办法》的责任权重划分因素中以地市为单位考虑了各类污染源分布、流域面积、社会经济、断面分布等流域特征因素，在解决流域上下游和左右岸的权责分配方面起到较大推动，为开展流域上下游横向生态补偿奠定了良好的基础条件。

四、内蒙古流域上下游横向生态保护补偿工作的思路及重点措施

1.总体思路。在实际工作中，前述的三种补偿类型往往会在上下游利益关系中共同存在，例如当下游为饮用水源地，而上游超标排污严重的情况下，上游对下游负有污染赔偿责任的同时，也享有下游对上游生态补偿的权益。因此，需要建立上下游补偿的台账制度，理清两者之间的利益关系。内蒙古地区处于补偿工作开展的初期，由盟市自行开展补偿难度较大。建议由自治区搭建补偿平台，按照“奖惩结合”的思路，建立补偿模型，设立引导资金，形成“补偿资金池”，在充分考虑机会成本和治污投入的基础上形成盟市补偿台账，并按期督促实施，建立内蒙古地方特色补偿制度。

2.重点措施。结合国家《指导意见》的主要工作内容，从内蒙古实际情况出发，梳理了内蒙古下一步开展流域上下游横向生态补偿工作的要点。

第一，理清权责关系。介于内蒙古鄂尔多斯市与巴彦淖尔市、包头市、呼和浩特市复杂的左右岸和上下游关系以及水源地、粮食基地、工业基地等敏感区和排污单位的交错分布的情况，需针对各方污染排放和环境管理现状对盟市、旗县间出入境水质、水量权责关系进行详细梳理，建立权责划分评估体系，为补偿工作奠定基础。

第二，优化补偿基准。开展《内蒙古自治区重点流域断面水质污染补偿办法（试行）》跟踪评估，调查目前基于流域水环境质量和断流情况的考核制定的补偿基准对各盟市适用性，完善补偿基准，细化基准项类型，调整基准的阶梯分类标准。

第三，完善监测体系。根据补偿需要，优化相应的水质、水量监测点位布设，完善在线监测、手工监测的指标和频次，明确监测主体和数据上传共享机制等。

第四，挖掘流域横向补偿的内生动力。从自治区黄河流域的开发利用情况来讲，鄂尔多斯市的煤化工基地髙需水低资源的瓶颈和巴彦淖尔市农业水资源指标丰富的现状是流域补偿的一个动力。早在“十一五”期间自治区就已经开始研究推动水权交易工作，目前以鄂尔多斯市和巴彦淖尔市为试点的水权交易工作已经启动，具备较好的工作基础。包头市、呼和浩特市黄河段地表水饮用水水源地的高质量用水需求是产生流域补偿的第二个明显动力。

第五，建立补偿台账模型，合理设立补偿标准。流域上下游地区应当根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、上下游支付能力、下泄水量保障等因素，综合确定补偿标准，建立补偿台账模型，以更好地体现激励与约束。补偿标准应在建立补偿模型的基础上，通过多次试算，在充分征求盟市意见的基础上确定。

综上，本文提出以下建议：一是开展《内蒙古自治区重点流域断面水质污染补偿办法（试行）》跟踪评估;二是以黄河大保护为契机，以黄河流域巴彦淖尔市、包头市、呼和浩特市、鄂尔多斯市为试点推动流域上下游横向生态补偿;三是自治区应搭建补偿平台，设立引导资金，形成“补偿资金池”，在充分考虑机会成本和治污投入的基础上建立盟市补偿台账，并按期督促实施。

参考文献：

[1]  王金南，刘桂环，文一惠.以横向生態保护补偿促进改善流域水环境质量——《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》解读[J].环境保护，2017，（7）.

[2]  刘桂环，王夏晖，文一惠，朱媛媛，谢婧.以生态补偿助推新时期流域上下游高质量发展[J].环境保护，2019，（21）.

[3]  《内蒙古自治区重点流域断面水质污染补偿办法（试行）（内环发[2019]72号）》下发[EB/OL].呼和浩特市人民政府，2019-06-03.

[责任编辑 文 娇]

收稿日期：2020-04-17

作者简介：白妙馨（1980-），女，内蒙古五原人，副高级工程师，从事流域水环境管理研究。