国有企业监管体制改革研究

吴辉球　黄艳　尚艳伟

摘 要：随着市场经济的发展，我国经济日益与国际接轨，国有企业市场化改革不断深化，对国有企业的监管也逐渐由以管资产为主转变为以管资本为主。以习近平总书记为核心的党中央高度重视国企改革，要求加强国有企业监管体制改革，提出了要以管资本为主的国企监管理念，形成“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”的新型国有资产监管体制框架。但我国国有企业监管体制目前还存在人事任免“政企不分”、业绩考核流于形式、监管机构定位不明确、法人治理结构不完善等问题。针对这些问题，提出相应的解决对策。

关键词：国有企业;监管体制;改革

中图分类号：F276.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）33-0014-02

一、选题背景和现实意义

1.选题背景。2013年11月12日，十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出要“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”，形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。探索公有制多种实现形式，推进国有经济战略结构调整，推动多种所有制经济共同发展，增强国有经济活力，同时对国有经济布局进行优化。作为国有经济的运行主体，要深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。我国国有资产监管体制改革大体经过了三个阶段。第一阶段，国有企业与国有资产密不可分，管企业等同于管资产。第二阶段，我国引入市场经济，推进经济体制改革，多种所有制经济共同发展，企业形式不再是单纯的国有独资企业，国有控股企业和国有参股企业也较为普遍。在这一阶段，建立起了中央、省、市三级国有资产监管体制，将管资产与管人、管事相结合。第三阶段，我国国有企业与国际市场接轨，市场化程度增强，成为公平参与市场竞争的经济主体。以习近平总书记为核心的党中央高度重视国企改革，提出了要以管资本为主加强国有资产监管，形成“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”的新型国有资产监管体制框架。

2.现实意义。在原有的以管资产为主的监管体制下，国有资产监管机构具有较强的行政色彩，“政企不分”现象较严重。国资委作为国有资产的监管机构，不仅仅是作为一个监管机构而存在，在国有企业人事任免、业绩考核等方面具有很大的权限，很容易利用这种权限对企业内部经营管理进行干预，这就使监管流于形式，国有企业的经营自主权很难得到保障。同時，由于国资委过多地参与国有企业经营管理，承担一定的责任，这很容易导致“越位”与“缺位”现象，容易导致权责不清晰的行为，国企经营者也缺乏动力推动企业发展，产生推诿行为，导致经营效率低下。

在新形势下，国有资产监管方式以管资本为主，国资委仅仅承担出资人角色，而国有企业作为经营主体，负责企业日常经营活动，权责较为清晰。新形势下的国企监管模式，国资委作为国有资产监管机构，直接面对国有资产管理平台，国有资产管理平台对接国有企业，从而弱化了国有资产监管机构对国有企业经营管理的直接干预。这种模式，将所有权与经营权分开，能够极大地增强国有企业作为市场主体的运行效率。同时，随着国有企业市场化改革进程的加快，其他资本股东入股国有企业，建立起股东会、董事会，并派驻监事成立监事会，这一系列的变化都使得监管与经营分开，更加有利于国有企业长远的发展。

二、国有企业原有监管体制中的问题

1.国有企业人事任免“政企不分”。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国有企业董事长及董事会成员，总经理、副总经理等经营管理人员，关键岗位人员（如财务负责人、监事会人员）等人员，履行出资人职责的国资委具有任免权。但在实际操作过程中，国有企业的负责人，尤其是党委书记，一般都是由上级政府或党委组织部直接任命，这些人员一般来自行政官员，“仕而优则商”现象较为突出。有相当比例的国有企业负责人，任期较短，他们很难与原行政体系脱钩，一般任期届满，会调往下一家国有企业。因外部监管缺失，国有企业领导层高工资与企业低效益形成鲜明的对比。国有企业负责人在选择经营管理人员甚至中层管理人员时，往往也带有某种行政色彩，安排亲友到企业任职，而不是完全以市场化的标准选择人才。不仅国有企业领导层高薪，员工也是高工资，福利待遇较好，但同时国有企业一般以预算为核算指标，有些时候虽然完成了预算，但与市场化的同行业其他企业相比，仍然经营效率较低。国有企业人事任免“政企不分”现象较为突出，履行出资人职责的国有监管机构一般与国有企业在“行政级别”上基本同级别，在监管过程中存在一定难度。同时，国资委一般不直接参与企业经营，一般委托企业董事会决策，由于没有实际参与企业经营管理，且国资委相关审核人员不一定具有相应的专业能力，董事会决策的事项提交给国资委审批，难免流于形式，很多就是书面的审批程序。

2.国有企业绩效考核流于形式。国有资产监管平台对所出资的国有企业的考核主要形式是签订“业绩合同”，每年年初，制定业绩考核指标，并纳入预算管理。考核的内容及形式一般是企业销售业绩、利润完成情况、重大项目和事项的完工程度，考核所需数据一般由所监管企业提供，国资委对于所监管企业提供的财务数据，一般取自国有企业财务报表数据。履行出资人职责的国资委，一般每年在本部门抽调相关人员组成业绩考核小组，这些人员对于企业实际经营情况和业绩完成情况，了解得不够细致，仅凭对方提供的财务数据来进行考核，缺乏一定的专业性和真实性。同时，考核小组成员与被监管国有企业负责人同为行政体系内人员，有可能出于人情照顾等原因，影响业绩考核的客观性和公正性。另外，国有企业内部考核，由于缺乏监督，不可避免地存在利益因素和人情因素，而且内部考核的考核小组一般为集团内部临时组成的考核小组，考核组成员水平参差不齐，导致考核失真现象较为严重。再加上国有企业员工在录用时本来就存在人情照顾现象，考核过程中顾及情面，对于业绩考核也具有很大的随意性，往往出现“皆大欢喜”的局面。

3.国资监管机构定位不明确。在以管资产为主的监管体制下，国有资产监管机构一般直接干预企业内部经营管理、具有浓厚的行政管理色彩。国资委不是单纯的作为一个监管机构独立于企业经营之外，而是对于企业人事任免、业绩考核、安全生产等各个方面都有所参与，并承担一定的责任。国资委的这种“越位”现象，容易导致权责不清，与被监管的国有企业之间产生推诿“缺位”现象。在这种情况下，被监管的国有企业负责人有可能考虑风险与监管因素，缺乏动力去更好地推动国有企业发展，导致国有企业经营效率低下。国资委的“越位”行为，影响到企业内部经营管理决策，但国资委相关人员在做出重大决策审批时，不一定具有相应的专业能力，这就导致“外行人”指导“内行人”的现象，不利于企业的长远发展。同时，对于国资委的考核，核心指標是国有资产保值增值，国有资产监督管理人员有可能为了完成指标，产生机会主义行为，忽略风险与成本，追求高风险与高收益的项目。

4.国有企业法人治理结构不完善。在我国现行国有资产监管体制框架中，国有资产监督管理机构不仅充当出资人角色，还对企业人事任免、业绩考核等内部经营管理事项具有一定的权限，使得企业缺乏自主经营管理权。国有企业监督管理机构作为出资人，拥有股东身份，但是国有企业董事长及董事会成员一般是由行政任免，高级经营管理人员任命也偏行政色彩，国有企业监事会权力大多形同虚设，这种形式上完善的法人治理结构，使得国有企业内部治理结构存在一定的缺陷。有相当部分的国有企业董事会会议决策流于形式，监事会中职工监事比例较低，且缺乏相应的话语权，导致内部监管失灵。因企业内部治理结构存在缺陷，内部控制严重失控，在这种情况下，国有企业成为少数人控制的企业，成为个人利益输送的场所。企业法人治理结构不完善导致的内部控制人问题，使得国有企业负责人有机会利用合法的内部程序，实现利益输送，造成国有资产流失。

三、国有企业监管体制改革的思路

1.完善用人机制，增加市场化选聘比例。为避免“政企不分”的行为，建立现代化的企业用人制度，应该从市场中选择优秀的人才作为国有企业管理者。首先应在立法上根本解决，改革国有企业用人制度，不再采用组织部任免国有企业负责人，不再从政府中产生，而由国有企业股东代表从市场上优秀的经理人中招聘产生。并且改革国有企业负责人任期管理制度，要将国有企业长远发展与国有企业战略结合起来，保持国有企业负责人长期稳定有利于企业长期发展战略的实现。对于原有制度下，频繁更换企业负责人，虽然可以保护国有资产，防止利益输送，但同时短暂的任期也会导致国有企业负责人推卸责任，不利于企业长远发展，只求稳妥发展。在选择国有企业负责人及经营管理人才的时候，应充分体现公平竞争，重点考核企业治理能力和专业化能力。为避免日后国有企业负责人和经营管理人员因委托代理机制而导致的利益输送问题，可以引入股权激励，这样使得国有企业负责人更加以主人翁的态度推动企业的发展。只有充分的市场竞争，建立市场化的用人制度，才能充分激发国有企业的活力，才能实现长远发展，国有资产保值增值的目标才能得以实现。

2.转变考核方式，完善绩效考核及薪酬制度。转变国有企业考核方式，完善绩效考核及薪酬管理制度，将企业经营业绩与绩效考核挂钩，增加对企业管理者在战略实施方面的业绩评价。在绩效考核中，不再单纯地看财务指标，采用多维度考核体系，要以发展的眼光考核企业长期发展的问题，考核指标要有利于保障国有企业长期稳定发展，要将个人业绩考核与企业长期稳定发展同步。在改革绩效考核体系的同时，建立完善的薪酬管理制度。将国有企业经营负责人薪酬与企业业绩挂钩，同时将其薪酬与公司安全生产、风险管理水平挂钩，将薪酬与公司治理效能挂钩，为有效防止个人利益凌驾于集体利益之上的情况，考虑到风险潜伏期的问题，制度薪酬可追溯返还机制。对于查出的违法违规问题，不仅要移交司法机关，同时还要保留企业追溯原有既得利益的权利。对于国有企业普通员工的薪酬与绩效考核，要充分考虑工作岗位的性质，实现岗位薪酬差异化。在设置薪酬体系时，充分考虑岗位所需技能、学历、专业技术职称等因素，实行差别化管理，不能采用“一刀切”的薪酬体系。要将薪酬绩效与企业的发展相结合，建立长期稳定的薪酬体系，为鼓励员工积极性，可以考虑引入员工持股计划。

3.转变监管方式，构建国有资本投资运营平台。在管资本为主的构建监管体制下，履行出资人职责的国有资产监督管理机构，要尽量减少对国有企业的行政干预，减少对企业内部经营管理的干预，充分释放国有企业经营自主权，构建国有资产投资运营平台是一个很好的选择。构建国有资本投资运营平台，改革不是一朝一夕的事，要再充分调研的基础上，从制度上提供保障。改革不能操之过急，要稳步推进，在现行状态下，在完善制度的同时，对国有资金运营平台的运营，要引入优秀的人才，进行科学化的设计，在不断探索中完善，形成“国资监管机构—国有资本投资、运营公司—国有企业”三层次国有资产监管体制。为了稳步推进监管体制改革，建议不采用新设国有资本投资公司和运营平台，而是借助于大型国有独资企业集团改组成立国有资本投资运营平台，充分利用现有人才和其他资源优势，降低改革的成本。改组后的国有资本投资运营平台，以产业资本投资为主，着力改善国有资本的质量和效益，承担起国资委和国有企业之间的桥梁纽带作用，将有效减少国资委对国有企业的行政干预，充分释放企业活力，促进国有企业长远发展。

4.构建现代企业制度，完善法人治理结构。建立现代企业管理制度，完善企业管理及运行机制，实现政企职责分开，提高企业活力及竞争力是国有企业改革的要求和方向。构建完善的现代企业制度，完善法人治理结构，解决“权责不分”“缺位”与“越位”问题。按照公司法的要求，完善股东会、董事会、监事会管理制度。由全体股东组成的股东会，是公司的最高权力机构，一般每年召开一次，企业董事会和监事会每年需要向股东大会报告工作，对于企业年度财务预算、公司章程、增资扩股等涉及股东利益的重大事宜，具有审批权。董事会，是公司经营决策机构，改变原有的行政任命方式，董事会应该由股东大会选举产生。董事长、副董事长不再由地方政府行政任命，而是由董事会选举产生。为了防止董事会和经理层滥用职权，损害公司股东利益，成立监事会，履行监督管理职能。监事不能由董事和高管兼任，对于国有企业，还应当设置职工监事，履行监督职责。

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收稿日期：2020-04-16

作者简介：吴辉球（1974-），男，湖南南县人，副教授，博士，从事决策分析、区域经济学研究;黄艳（1990-），女，山东单县人，中级会计师，硕士，从事企业管理研究;尚艳伟（1980-），男，湖南湘阴人，高级工程师，从事企业管理研究。