网络化治理：乡村振兴视域下的农村集居环境治理的逻辑进路

朱丽娟

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

十九大的乡村振兴战略提出后，打造生态宜居的农村环境成为地方生态治理的重要议题，合村并居后的集居环境治理成为农村社区治理的突出问题。与城镇相比，农村集居环境治理存在投入大而治理效果甚微的困境［1］，而导致这一治理困境的关键原因在于对中国乡村这一特殊场域缺乏全面客观的认识。

学术界关于农村环境治理的研究主要集中在政府主导、农民参与及多元治理的三方面研究。政府主导的集居环境治理忽略了中国乡村的差异性，农村环境公共物品的统一投入与村庄需求难以匹配，而农民主导的环境治理模式虽然发挥了村庄主体的在场优势，但是对农民核心地位的过度夸大一定程度上模糊了环境治理问题的复杂性和技术性。多元治理模式则综合了这2 种模式的优势，分析了不同主体在农村环境治理的角色和责任，但割裂了多元主体在环境问题上的利益相关性，尚未建立起系统的农村环境治理体系。

随着网络治理理论及其评价方法的完善，越来越多的学者将网络治理理论应用于农村环境治理研究中。范仓海等［2］以农村水环境为例，指出网络治理中区域主体最了解地方水质状况的变化动态，因此村庄主体参与治理每个环节是网络治理的重要举措；王小洁等［3］在多元主体共治背景下，从非正式文化制度方面强调了网络治理机制中村庄主体具有的“比较优势”；张丽丽等［4］认为村庄主体应扮演横向协调主体，政府应扮演纵向协调主体，有利于多元治理效果的优化；何军等［5］强调了农村环境治理具有的公共物品属性，肯定了政府在环境综合治理网络中的重要角色。基于此，本研究从基层政府、村庄企业、村庄主体间［6］、环保组织、高校科研工作者5 个方面构建了立体式“村庄+其他主体”的“1+n”的网络治理结构，引入共同的利益诉求，以期为推动农村集居环境共同治理体系的科学化提供理论支持。

1 农村集居环境治理网络的现实价值分析

近年来，农村集居环境治理陷入多方利益主体参与、不同利益诉求冲突的集体行动困境，农村集居环境治理链条出现了“最后一公里”断裂，主要原因是简单标准化的环境治理模式难以解决农村环境中纵横关系交织的网络化现状问题［7］，因此，传统的环境治理模式亟需突破。美国学者斯蒂芬等提出网络治理思想［3］，为突破中国农村集居环境治理模式提供了新思路，其主要观点是在传统的政府管制基础上借鉴市场手段，适当分权和授权给相关利益主体，在农村集居环境治理问题上则具体表现为政府以环境治理的协助者身份参与环境管理，村庄主体作为环境问题的主要制造者和直接利益相关者，承接治理的核心地位，这是由于农民的天然在场特征与环境信息的获取优势决定了其在网络治理中的重要地位，而村庄企业、环保组织及高校科研工作者与政府直接构成了环境治理网络最外层的保障网络。将依据权责划分的不同子网络分类并入环境治理网络，便构建了农村集居环境治理的“1+n”网络（图1）。

图1 农村集居环境网络治理模型

农村集居环境治理网络改变了以往环境治理主体分散的现状，通过整合达到系统治理的效果。此外，以村庄主体为环境治理核心的“1+n”网络立足于村庄的经济、政治、文化背景之上，一方面充分调动村庄现有资源，如自身的规约演化和村庄主体共同实践所稳定下来的内生秩序，另一方面以村庄为横向主体，政府、村庄企业、环保组织及高校科研工作者为纵向主体，优化和再造农村原有的环境管护流程和结构。这一网络治理结构不同于传统的科层管理［8］，而是一个基于信任机制建立起的自组织系统，内部有着共同的价值追求，也是一个不同社会子网络的互助系统，互助的基础在于协调、维护机制所保障的权益共享。农村集居环境治理长效机制的实现只有建立在全体的价值认同［9］、环境信息的有效沟通以及参与主体良好的协调关系的基础上，才能真正培育出网络治理主体间及社会不同治理子网络间的信任关系，从而诱发农村集居环境治理的集体行动。

2 农村集居环境网络治理困境的生成逻辑

2.1 环境问题的多维属性与主体分散性的矛盾

当下农村环境发展不均衡、问题复杂，既涉及秸秆焚烧污染、家庭污水与粪便污染等生活型污染，又交叉着污染企业排污、耕地污染等生产型污染问题。而农村集居环境治理的公共物品属性、利益的多元性及任务的艰巨性等复杂因素，必然导致治理主体难以在短期达到有效共识，合作共治的局面在缺乏系统性方案的条件下也很难形成。近年来，农村环境问题虽备受关注，但是对于村庄主体尤其是管理部门来说，农村环境信息的收集和沟通却相当不完备［10］。一方面，由于缺乏环境信息的整合途经及交流平台，农村环境治理出现多级治理主体的跨界冲突问题，另一方面由于各部门追求各自利益，环境信息的重复收集带来治理成本的持续增加。由此可见，多级主体间的信息不对称在一定程度上导致了农村环境治理权责分割的局面，治理资源的整合问题亟需解决。

2.2 应急制度与长效发展的矛盾

新制度经济学认为制度是一个组合网络，包括正式制度与非正式制度。从正式制度来看，政府主导的农村环境治理模式是针对农村环境所凸显的环境问题而有意识地采取“硬”制度约束，即明确正式的制度规范，这一制度往往因其特有的强制性和突击性可以明显地在短期内高效应对农村环境危机，实现地方短期的环境治理目标，但在一定程度上也冲击了农村环境管护日常治理机制及规范的制度化［11］。从非正式制度来看，伴随着新城镇建设而来的农村集居引发了村庄内在结构的重组，传统村组文化、地缘及血缘文化纽带的存续在遭受重创后出现一定断裂，这一问题也进一步消减了农村环境的治理秩序，使村庄主体的环保共识逐渐减弱。

2.3 治理主体与场域环境的矛盾

农村环境治理中的农民是网络治理的关键所在。农村集居环境治理是一种自主治理，内在的治理行动应遵循村庄环境这一特殊问题所催生的治理逻辑。因此，农村环境的网络治理效果仍然依赖于村庄内部主体在集居环境治理上的价值开发程度，在强调农民环保意识重塑的同时，也应该认识到当前村庄主体对环境信息的敏感度及管护行为依旧缺乏渠道表达和秩序引导，治理主体地位的模糊、部分权责的缺失及参与治理过程多方合作协调能力不足，也进一步加剧了农村环境治理资源的涣散。

2.4 资源供给与个体需求的矛盾

农村环境治理属于非竞争性和非排他性的公共物品，作为主要供给者，地方政府应该积极履行改善辖区环境的职能，采取不同的资源输入保护村庄的生态环境。然而，近年来，在地方保护主义的掩盖下，农村集居环境治理让位于地方经济发展，污染企业迁入、违法排污等成为农村环境面临的主要威胁，进而影响地方官员在环境问题上的决策。虽然具备专业环保技术的乡镇或环保组织对环境治理政策和落实具有较高的执行能力，但目前中国环保组织自身的环境治理承接能力依旧不足［12］，财务制度缺乏及内部结构不完善也导致环境治理效果不明显。对网络治理中的核心主体农民来说，虽怀有参与集居环境治理的热情，但是缺少响应的激励制度和授权管理的机会，因此村庄集居环境的内生治理很难继续推进。

3 网络化治理：农村集居环境治理应然向度

3.1 网络治理的基本模式

基于农村环境的多重矛盾，基层政府、村庄企业、村庄主体间、环保组织、高校科研工作者等主要治理参与者应该根据农村环境的属性特征以及引发矛盾的根源，构建农村集居环境治理网络的多层次结构（表1）。

表1 农村集居环境治理网络多层次结构

网络治理模式的第一个层次是村庄层次，可以理解为个体层次。作为治理网络的核心层，与村庄环境共生的村庄个体基于自身发展的利益需要，共同参与地方环境问题的治理，以谋求实现环境治理效用的最大化，获得个体经济利润的最大化和个人实际效用的提升。在这一内生网络层次上，环境问题的有效治理应考虑村庄农民的生存理性及村庄的文化秩序，采取经济手段激发主体功能的发挥。

第二个层次是社会层次。作为村庄内生网络外的支持系统，基层政府、村庄企业、村庄主体间、环保组织、高校科研工作者等主体基于职责所在和利益相关而实现合作，以组织形式搭建治理网络的外层社会子网络。由于跨领域及跨部门的合作往往伴随着职能冲突的矛盾，因此，确保正式制度的规范化［13］，明晰环境治理范围的权责及合理分配利益，可以有效实现合作的常态化。

第三个层次是系统层次。农村环境的治理不能仅局限于作为经济及社会发展的手段，生态属性是保障自然界系统可持续发展的本质所在，其正常运转也不可避免地与经济、社会系统产生联系。因此，农村环境的系统层次要求村庄子网络及社会子网络有效协作，加快网络治理的多维度整合，将网络治理成效融入农村集居环境治理的进程之中。

3.2 农村环境网络治理的路径分析

3.2.1 构建农村环境信息服务平台，实现数据网络化传递 农村集居环境的网络化治理仍需要以信息决策为依据，而网络治理布局的关键变量在于环境信息获取的对称性。在现有的环境治理模式中信息传播受阻、治理主体所获信息严重不对称成为农村集居环境治理冲突的起源之一。因此，网络化治理需要引入环境信息服务平台，以对称的信息保障多方主体治理行动的一致性及治理备选方案的完整性［14］。此外，信息平台应增设农村集居环境治理知识模块，优化当前农村环境治理模式中因为环境知识的分布不均导致利益格局异化的状态。这一环境信息网络的构建将农村环境治理的公共行为置于多方主体的监督之下，共享信息及知识的同时也有利于主体间的信任和集体理性的生成。

3.2.2 增强内生治理主体价值认同，引导治理的制度规塑 农村集居所形成的社区是农民主体彼此认同和共同参与的公共空间，也是为农民生产生活提供稳定环境的自组织形式。集居环境的治理本质在于保障农村环境的净化和生存空间的优化，这一治理行动应进行积极广泛动员，以达到村庄主体的一致认可。在村庄特有的文化及地缘关系网络的影响下［5］，基于自身利益而自主参与村庄环境治理的内生秩序将得以催生。农村共有的价值认同一方面使得内生治理综合能力增强，另一方面在发挥核心地位参与环境治理的过程中，使农民之间负责、信任与互助的文化情感得以维系，进一步强化了网络治理的契合度。将村庄文化、宗法权威等正式制度外的资源纳入村庄集居环境治理行动，有利于规范网络治理制度和完善村庄参与秩序。

3.2.3 强化多方联动共治农村环境，弥补村庄的内生缺位 在农村环境防治的过程中，网络治理要求农民主体、地方环保组织、地方政府及其他承接具体治理工作的执行者形成多级联动。为实现农村环境网络化治理的目标［3］，政府应构建共同利益目标，协调利益格局，在与社会组织、农民等互动中明晰环境诉求的表达。尤其是在治理过程中，村庄主体间与环境关系的密切性及村庄分散性的居住特点赋予内生治理低成本优势，可以从根源上防止农村集居环境的恶化，拓宽村庄环境治理的监督范围，扭转长期以来环境治理成效难以持续的局面。

3.2.4 依据区域划分实行责任捆绑，巩固治理整体协作网 由于受到环境治理公共物品属性和农村空间居住分散特点的限制，治理过程中存在跨区域、跨主体、跨部门等涉及多种要素的影响，权责界限难以明晰和分摊到人。因此，在网络治理模式中，地方可推行区划管理，即将农村区域按照辖区因地制宜划分治理片区，将不同片区治理责任分派到不同的治理子网络［8］，落实村庄集居环境各级治理任务，这也是网络治理的通用机制。责任捆绑与子网络间成员互查符合网络治理对合作者伙伴关系构建的要求，有助于优化组合农村治理资源，使网络治理区域内的节点密切联合，在此基础上形成的农村治理协作网将成为解决集居环境问题的有效途径。

4 结语

网络治理模式可以看成是农村环境治理的一种特殊形式，其自身所特有的治理特征并不能完全取代当前的环境治理模式。由于中国农村呈现多样态、广分布的特征，因此不同的治理模式之间可以采用模式组合，从而实现利弊的互补。就中国当前的农村环境治理方式而言，在政策层面，对村庄异质性的忽略及多元共治层面的缺乏以及对治理目标一致性的强调，必然会导致农村环境治理长效化的失败。因此，政府职能建设、非政府组织承接能力强化及村庄自治能力的提升等问题将使得农村环境网络治理的长期发展更为艰巨。