空心村土地整治研究——以陕西省澄城县为例

王同达，赵永华，韩 磊，黄 馨

（长安大学地球科学与资源学院/陕西省土地整治重点实验室，西安 710054）

空心村是城乡演化过程中出现的一种村落中心区域老旧住宅遍布、外围区域新建住宅林立的异常现象。农村空心化实质上是中国城乡转型过程中乡村地域系统演化的不良过程，是复杂的社会经济过程在村庄物质形态中的表现，造成了土地资源的双向浪费［1］。自1978 年开始的改革开放给中国经济注入了巨大的活力，国内的城乡面貌发生了根本性变革，农村经济蓬勃发展，出现了大量剩余劳动力和资金的积累。城乡二元对立的社会体制使农村的资金和劳动力不能进城发展，促使乡镇企业快速兴起和劳动力人口大规模向城市迁移［2］。城市化和现代化的发展为外出务工的农民提供了大量的工作机会，农民的收入渠道多样化，经济条件逐渐好转［3］。改革开放前，户籍制度把广大农民都限制在了农村，农村宅基地无偿使用和相关管理制度缺乏，造成了农村人口基数众大，对宅基地的用地规模产生了巨大的需求量［4］。改革开放后，随着工业化和城镇化的快速发展，农村人口非农化转移致使农村中常住人口大量减少，城乡间的流动人口剧增，返乡后的村民对新住房的需求量不断增加，人们往往会选择交通更加便利、空间更为宽敞的村庄外围进行新房修建。由于农村宅基地管理不到位，遗弃的旧住房被保留下来，村庄呈现出外扩内空的景象。空心化导致农村宅基地大量浪费，同时错乱的村落结构对农村基础设施建设和乡村生态景观构建造成很大的阻碍［5］。

中国的基本国情是人口众多、耕地稀少，用地情况复杂。截至2017 年，全国因建设占用、自然灾害毁坏、生态保护退耕还林还草、农业结构调整等减少的耕地面积约32.04×104hm2，其中乡村建设用地布局混乱、耕地浪费严重的现象尤为突出。因此开展空心村整治项目，对保护土地资源、缓解人地矛盾、实现乡村振兴有着重要的作用。目前，学者们主要以地理学和城乡规划学的研究视角对空心村进行了较为系统的研究，通常运用层次分析法［6］、聚类分析法［7］、回归分析法［8］、多指标综合评价法［9］以及结构方程模型［10］等方法对空心村的形成原因、演化机理、整治措施进行宏观上的探究，但关于空心村整治的理论研究比较少，实践活动较多。刘彦随等［3］介绍了空心村的特点、形成原因、演化过程；陈玉福等［4］分析了当前国内空心村的具体整治模式。他们大都偏向于对现状问题的分析和未来发展的预测，至于空心村整治工作完成后城乡如何进一步发展规划，研究却很少。随着乡村振兴战略的提出，空心村整治研究有了新的视角与思路，整治工作要从多角度出发，理论与实践相结合，制度与技术同发展，才能寻求更加合理的解决方式。

本研究以澄城县为例，研究其空心村的成因、废弃宅基地的整治方法，并将空心村整治与城镇发展模式相结合，在原有空心村治理工作的基础上新增了对整治完成后城镇发展方向的详细规划，完善了空心村治理的工作环节，为各地区土地资源结构配置优化、乡村景观恢复管理及未来区域性经济可持续发展提供了理论参考和决策依据。

1 澄城县空心村土地整治研究

1.1 研究区概况

澄城县位于陕西省渭北台塬东部，地理坐标为东经109°46′30″—110°05′50″，北纬34°55′45″—35°27′05″，县内地形起伏为北高南低，呈阶梯状，洛河水系的大峪河、孔走河、马村河、县西河、长宁河将全县地貌切割成“三梁一塬”。地貌类型主要由北部低山、山前冲击洪积扇、丘陵沟壑、黄土梁原、黄土台5个地貌单元构成，县内塬高沟深，沟壑遍布，植被稀少，水土侵蚀情况严重，属于典型的黄土高原沟壑区。澄城县境内属于暖温带半湿润性大陆性季风气候，雨热同季，在雨季集中的季节经常出现大雨或大暴雨，平时则干旱少雨。澄城县矿产资源丰富，其中以煤炭、石灰石、铝土矿、高岭土等最为丰富，目前已探明煤炭资源40 亿t。同时，澄城县也是优质粮食、棉花、苹果的生产基地［11，12］。

澄城县国土总面积1 121.94 km2，下辖1 个街道9 个镇（图1），总人口39.32 万人，其中农业人口26.64 万人，农业人均耕地占有面积0.18 hm2。截至2017 年，澄城县耕地面积4.8×104hm2，占全县土地总面积的42.72%；农村居民点用地面积0.84×104hm2，占全县土地总面积的7.5%；农村人均占用居住地面积285 m2，远远超过国家标准用地面积150 m2的标准［13］。与陕西省其他县（市、区）相比，澄城县农村居民点用地十分分散，居民点分布范围较广，其空心村数量众多且面积较大。因此，选择澄城县进行空心化研究具有典型代表性［14］。

图1 澄城县区域位置示意图

1.2 研究区农村空心化现状

1.2.1 澄城县空心村成因 研究区空心村的形成是多种因素综合的结果。结合相关资料分析澄城县农村空心化的首要成因是农民自发改善住房条件。改革开放前，澄城县的农民大多居住于窑洞中。改革开放后，由于农民生活水平的提高和对住房安全的需求，农民逐渐向平地搬迁，自发修建新的砖瓦房，留下了大片废弃闲置的旧宅基地。煤炭资源的过度开采进一步加速了澄城县的空心化进程。澄城县地下煤炭资源十分丰富，煤层在澄城县北部地区广泛分布。但煤炭的大量开采引发了地陷、地裂等大规模地质灾害，生活、生产用水受到污染，迫使部分村组整村搬迁［15］。研究区村民思想观念落后，对宅基地的归属权并不明确，无法回收废旧宅基地，多数农民认为宅基地与房屋一样属于个人私有，甚至还出现了自由买卖的现象［16，17］。此外，关于农村宅基地的法律法规不是很多，主要是依靠地方性政策或规范性法规。地方性管理办法政策不统一，管理不规范，宅基地审批过程混乱，导致了宅基地的管理效果差异很大［18］。这些情况都加剧了研究区的空心化，同时还对研究区的复垦整治项目实施造成了很大的阻碍。

1.2.2 澄城县空心村类型的演化 澄城县空心村类型是由部分空心化向完全空心化演化（图2）。①部分空心化表现为空心村中还零星分布着部分农村居民点供农民居住或饲养牲畜。其余大部分为废弃房屋，空心村中基础设施缺乏，出行交通不便，生活环境恶劣并且存在严重的安全隐患。②完全空心化表现为形态上的内空外延。随着村民陆续在村庄外围修建新住房，村中原有的旧房屋已经被完全舍弃，旧村庄几乎全部空心，无人居住，土地资源浪费严重［15］。

图2 澄城县空心村类型演化示意图

1.3 研究区空心村土地整治措施

澄城县地处黄土高原山地丘陵地区，土地整治工作开始前先对整治地区进行土地宜耕性评价，根据评价结果采取对应的整治措施。根据表层土壤质地、土壤类型、土壤酸碱度、土层厚度、排水条件等因素将澄城县空心村划分为适宜耕地区、较适宜耕地区和不适宜耕地区3 个等级。其中，城郊乡、寺前镇和冯原镇土壤肥沃、地势平坦开阔、灌溉引水便利，为适宜耕地区，其空心村整治主要是拆除废弃闲置的旧房屋，将旧村址整治还田，以此来增加耕地面积，大力发展当地特色种植产业如苹果、棉花等；刘家洼乡、安里镇、庄头镇土壤肥沃度一般、地形相对狭窄，不利于现代化机械耕种，为较适宜耕地区，其空心村整治还田后还需进行土体重构、土壤增肥、水利建设等工作，整治成本较高；雷家洼乡、王庄镇地形以山地丘陵为主，土壤贫瘠，灌溉用水缺乏，为不适宜耕地区，其空心村整治可采取并村、迁村措施，将原有村庄整体拆除，搬迁至中心村统一安置，拆除后的村址用于生态环境恢复［32］。澄城县自1997 年以来先后进行了一系列的土地复垦整理项目，其中陕西省土地工程建设集团在澄城县寺前镇雷家河村进行的土地整治项目成功运用了多种土地整治技术的集成与融合，不仅改善了项目区的耕作条件，提高了土地利用率，提升了耕地等级，还完善了区内农业、水利、交通设施，新增了水浇地面积4.8 hm2，为山地丘陵地区空心村整治提供了标准［19，20］。

与此同时，澄城县各级政府部门还加强对农村宅基地的管理，完善相应的法律法规。通过电视、告示牌等方式大力宣传宅基地保护法，增强村民法律意识，打破宅基地私有的传统观念，做到执法必严、违法必究，彻查多占、违建宅基地等非法行为［21］。此外，积极推动零散自然村进行迁村合并，建立中心村，对新建中心村进行科学的规划，合理安置宅基地分布，避免空心化再次出现，努力建设生产发展、生活富裕、环境优美的社会主义新农村［22］。

2 澄城县土地整治发展规划

目前对空心村的研究仅停留在土地整治理论和整治技术层面，并没有明确指出整治工作完成后乡村进一步的发展方向。土地整治只是乡村振兴事业的前提，乡村后续的发展规划才是重中之重。只有制定科学合理的发展方向，才能真正实现乡村振兴。本研究以澄城县为例，结合该县实际情况，对其整治后的乡村提出发展规划建议。

2.1 澄城县的发展优势

1）澄城县拥有丰富的矿产资源，其中煤炭资源储量丰富并极具开采价值，为冶金、电力、能源等行业奠定了重要的基础。

2）澄城县渭北地区的土壤以黄土和垆土为主，土壤肥沃，生产条件优越，畜牧产品资源丰富，生猪养殖业发达，是渭北地区优质的粮食、棉花、水果、牲畜生产基地。

3）澄城县位于关中地区和陕北地区的过渡地带，临近省会西安市，拥有西禹高速、榆商高速、黄-韩-侯铁路以及包西铁路复线等便利的交通运输条件，可利用地理、交通优势将关中地区的技术产业与陕北地区的矿产能源结合起来谋求自身发展［23］。

2.2 澄城县的规划建议

为贯彻落实科学发展观，研究区应综合目前拥有的资源优势，积极结合国家发展政策，优化乡镇空间结构，改善乡镇环境品质，完善乡镇功能服务，正确处理好新农村建设与资源开发间的关系。澄城县产业基础薄弱，各乡镇经济发展水平参差不齐，必须放弃传统意义上的均衡发展理念，转而集中建设和发展基础好的乡镇，以此来带动全县的整体发展。将空心化整治后的乡镇依据自然地理条件和经济发展状况划分为服务型乡镇和发展型乡镇，根据不同类型制定不同的发展计划［24］。

将整治后的王庄镇、赵庄镇、尧头镇、寺前镇、交道镇、罗家洼、雷家洼、安里乡划分为服务型乡镇，主要职能是为农村地区提供医疗、行政和教育等基础公共服务。这些地区地势相对平坦，土壤肥力充足，在发展农业、畜牧业、农牧业深加工和旅游业的基础上进一步发展商贸服务业，健全产业类型，带动乡镇发展；将整治后的城郊乡、冯原镇、韦庄镇划分为发展型乡镇，致力于建成中心城镇，着重发展经济建设，集聚全县的资金、技术和产业，重点发展矿产能源、机械制造和物流运输业，积极发展劳动密集型产业。同时，完善社会公共服务设施，积极推动退耕还林还草。

图3 澄城县中心城镇影响辐射

北部以冯原镇为中心城镇，主要发展以商贸物流业为主、旅游业为辅的商贸型城镇；中部以城郊乡为中心城镇，打造以矿产能源、机械制造业为主的县域综合中心城镇；南部以韦庄镇为中心城镇，打造以工农业、养殖业、旅游业综合发展的中心城镇。通过3 个中心城镇的辐射带动作用，促进全县的共同发展（图3）。

通过对研究区的分析，归纳出以下4 点：①澄城县空心村的形成原因主要是村民自发改善住房条件和煤炭资源过度开采，导致原村庄地质地貌发生改变，促使村民舍旧建新，形成了大片废弃闲置宅基地。②澄城县空心村类型的演化方式是由部分空心化转化为完全空心化的过程，在一定程度上给空心村整治工作的全面实施带来了阻碍。③澄城县空心村的整治措施以整治还田为主，对宜耕性一般的庄头镇、安里镇等采用土体重构、肥力提升等技术加以辅助，对宜耕性差的王庄镇、雷家洼乡等实施退耕还林还草，用于恢复生态环境。④探讨了澄城县发展的资源优势，并提出分区发展、打造中心城镇的规划方向，为澄城县土地整治后的发展提出了意见和建议。

3 结论

3.1 空心村的共性成因

空心村的出现与社会生产力发展有着密切联系，随着工业化和城镇化的发展，空心村问题日趋显著。分析空心村的共性成因主要有4 个方面。

1）经济因素。改革开放以前，国内实行计划经济体制，农民收入较低，虽有改善住房条件的愿望，但由于自身经济原因难以得到实现［25］。改革开放以后，随着工业化和城镇化的快速发展，农村经济发展突飞猛进，农民收入显著提高，其自身经济条件明显改善，部分富裕的农民具备了更新住宅的能力［26］。农民收入的提高与农村低建筑成本、低运输成本以及低土地成本，促使了农民舍弃原有的居住面积小、环境差、改造成本高的旧住宅而到地势更为平坦开阔、交通更加便利的村庄外围修建新住宅［27，28］，因而形成了村庄外扩内空的现状。农民将大部分积蓄投入建房后对农业生产的投入明显不足，土地产出效益低下，致使农民更加随意占用耕地进行住房建设［29］，促进了农村空心化。同时，城乡收入差距使农村劳动力和资金流向城市，大量农民进城务工、经商、求学、定居，导致农村人口、资金、技术也日趋空心化［30，31］。

2）自然因素。村庄原有的自然资源和人居环境是农村空心化产生的重要前提条件。村庄外围土地资源丰富、地理空间开阔是空心村形成和发展的重要物质基础。村庄内部居住环境差、生活面积狭小、自然灾害频发、规划管理缺失等因素是空心村进一步发展的推动力。部分地区随着工矿企业的发展，一些环保不达标的企业对原居住地的土地资源、水资源、空气质量等造成严重污染，迫使村民集体外迁［33］。洪水、泥石流、山体滑坡等自然灾害频发以及土壤贫瘠、水资源匮乏等自然地理条件变化，也会促使村民迁往地形地貌更稳定、土壤更肥沃、采光条件更好的地方，从而加剧了农村空心化的发展［34］。

3）政策制度因素。城乡分割的二元体制是空心村形成的根本原因［3］。城乡二元结构体制是以户籍制度为基础的城乡壁垒，将居民分成2 种不同的社会身份，享受2 种不同的资源配置，严格限制了农村人口向城镇流动。随着工业化和城镇化的发展，出现农村劳动力流向城镇的现象，但现行的户籍制度和社会保障体系难以在制度上为进城劳动力提供必要的生存保障，因此保留村中的宅基地成为外出务工农民的最后保障［35，36］。此外，土地制度的不完备、农村宅基地管理法令缺失以及新建房屋宅基地审批制度不健全等因素，导致了农村建房用地粗放管理、村庄建设规划缺位和闲置宅基地无法得到处理，很大程度上加剧了空心村的发展［37］。

4）文化观念因素。随着农民收入的提高，部分村民开始扩建或新建住房，引起了其他村民争相效仿，在农村形成一股盲目攀比的不良风气。旧宅基地产权关系复杂、翻修不易，在继承方面纠纷多，村民为了省心省事多会选择在村外修建新房［38］。传统观念和风俗习惯的影响使农民认为宅基地属于私人财产，可以自由支配，因此“新宅已建，旧宅不拆”“占而不用”的现象时有发生［39］。与此同时，部分进城务工的农民在城市买房居住，农村住房仍为其所有，成为季节性闲置或者永久性废弃住房，这部分房屋是空心村的重要组成部分［25］。

3.2 空心村整治措施

制定明确的法律法规是空心村整治工作开展的根本保障和重要前提。明确划分各部门责任和分工，引导各级政府部门有组织、有计划、有效率地开展空心村整治工作。同时，加大宣传力度，通过电视、报纸等媒体向农民普及农村宅基地管理法，让农民认识到农村宅基地并非私人所有，乱占乱建是违法行为，对超占宅基地的农民实行有偿使用原则。完善宅基地退出和补偿制度，确保农民通过自愿转让获得财产性收益，从节约集约用地中获得合理回报［40］。推动土地使用权流转制度创新，为空心村治理提供新思路。

空心化程度严重的村庄可实行并村迁移，将附近的几个空心村进行合并，选取交通条件便利、地形开阔、经济相对发达的村落为基础建立中心村，进行统一的规划，将原村址进行复垦利用；对空心化程度一般的村庄可实行原址规划，在原有村庄的基础上进行科学合理的规划，将住房横向扩张趋势转为纵向高层建筑发展，严格宅基地审批流程，对闲置废弃宅基地进行拆除，优化村庄交通干道，完善基础设施，绿化环境；对空心化程度较轻的村庄，要加强节约土地资源的宣传，避免空心化程度加重，可将村中已经闲置或废弃的旧房屋拆除，改为农田或绿化地，以此来改善村庄环境，保持村落的乡土性［41］。在空心村整治措施的技术层面，各地区要因地制宜、结合实际情况采取不同的整治技术。对宅基地类型多样、自然灾害频发、耕地肥力不足的地区，可进行废弃宅基地拆除、土地重构、人工提升土壤肥力等技术手段；对居住地分布混乱、用地粗放、交通条件不便、农用设施落后的地区，要重新进行整治规划设计；对污染严重、生态环境脆弱、地形地质条件复杂的地区，可进行生态环境重建或者异地搬迁措施［42］。空心村的整治必须充分挖掘当地经济发展的潜在能力，重视发展乡村经济。各级政府部门要努力建立回乡创业激励体制，在资金、场地和审批程序上给回乡创业者提供大力支持，引导外来企业在农村投资建厂。培养有文化、有技术的新型农民，鼓励农民发展农家乐等乡村文化旅游产业，把农村人力资源转化为人力资本，为农村可持续发展、农民增收提供直接动力［43］。

4 讨论

已有研究大多是对城镇空心化成因、现状以及整治措施的探讨，缺乏对整治后的城镇如何发展制定明确的规划。现阶段的空心村多数被整治成为耕地、草地，整治工程投入的资本远远大于其产生的经济回报，这样不仅对地方政府造成了经济负担，同时也打击了各地区开展空心村整治工作的积极性。随着乡村振兴战略的提出，空心村整治研究不能只停留在工程技术的单一层面，更重要的是要着眼于地区未来经济发展，充分结合城镇发展模式和地域发展优势，根据不同地区的实际情况，为整治后的城镇制定详细的发展计划，认清发展方向，明确城镇定位，致力于发展工矿业、种植业、交通运输业等特色产业，实现经济可持续发展。在空心化治理工作中形成一个认识空心化—诊断空心化—治理空心化—实现经济发展可持续化完整的治理体系，构建产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的社会主义新农村。