基于四个维度的流域水污染协同治理

张竹叶，刘中兰

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，武汉 430074）

流域是指以水为核心，以其他自然要素和社会要素组成的一个整体系统，具有准公共性和外部性特点，并且被不同的行政区乃至不同国家所分割管辖。在现实情况中，流域的整体性与行政体制和管理的分割性之间的矛盾日益凸显，各行政区之间的利益冲突导致流域水污染纠纷，对流域水污染治理形成不利影响［1］。在中国，流域水污染治理实行属地管理原则，地方行政分割现象突出。行政分割治理体制下，任何行政区都无法凭一己之力进行水污染治理，并且各行政区出于经济利益和政府绩效考核的考虑，往往会倾向于最大限度利用水资源，同时不会主动治理，导致“搭便车”行为的发生，进一步使流域水污染治理陷入困境［2］。近几年来，中国环保工程技术得到了提高，环保资金投入增多，政策制约更为严格，但由于各种体制机制原因，流域水污染治理仍然存在低效化的问题［3］，需要探索出一条流域水污染协同治理新道路。

关于流域水污染协同治理机制，一些学者也进行过多方面的研究。大多数学者认为应该从地方政府合作治理、参与共治、建立和完善流域治理机构［2，4，5］等方面来构建合作治理和协同治理道路。一般来说，流域水污染协同治理机制在主体上指治理主体协同，包括政府、公众、企业等［6-8］；但其同时也应该包括政策制度协同和责任协同等内容。总的来说，关于流域水污染治理机制体制的研究成果较多，但是从多方面合理构建协同治理机制仍然是值得思考的问题。因此，以协同治理为视角，在前人研究的基础上，希望通过对流域水污染治理困境以及造成困境的原因加以分析，构建一个包含制度协同、权责协同、平台协同、意识协同4 个维度的协同治理体制。

1 流域水污染现状

水资源关系人类社会发展的持续性和长久性，水污染防治一直是环保中的重要领域。一方面，中国水资源存在短缺和利用效率低的特点；另一方面，水污染事件频发，尤其在流域水污染治理问题上各行政区显得有些力不从心，无法从宏观层面进行整体统筹协调，在一定程度上加剧了水资源危机。虽然自2012 年以来，中国实行了节能减排、产业结构调整等一系列措施，流域水污染治理取得了一些成效，但是流域水污染情况依然严峻［9］。

1.1 水质下降

国家环境网2010 年对3 902 个水功能区进行了监测评价，结果表明，在3 902 个水功能区中，水质达标率仅为46%，在17.6 万km2河流中，水质劣于Ⅲ类的河流占38.6%；339 个省界断面中，有48.7% 的省界断面劣于Ⅲ类。根据2014 年国家新闻办公室新闻发布会上的数据可知，在中国江河中（20 万km2），水质达标率仅为67%，而湖泊达标率只有28%，水功能区满足功能需要的只有47.4%［3］。2017 年《中国生态环境状况公报》数据显示，全国地表水1 940 个水质断面中，Ⅳ类和Ⅴ类共有462 个，占23.80%；劣Ⅴ类共有161 个，占8.30%，而在主要湖泊中，太湖、巢湖、滇池分别为轻度、中度、重度污染，表1 的统计情况反映了2014—2017 年中国水质断面情况。

1.2 跨界水污染问题频发，危害程度大

跨界水污染问题在一定程度上发轫于局部水污染，进而扩散形成跨界污染事件，导致中下游区段深受其害。跨界水污染事件一旦暴发，其危害程度往往会呈现出逐步加剧的态势。

江浙沪边界地区在很长时间内是跨界水污染的重灾区，江苏苏州与浙江嘉兴从20 世纪90 年代起就发生了多起跨界水污染纠纷事件，给两地的生产生活带来了严重影响［10］。2001 年，江苏苏州和浙江嘉兴暴发了大型跨界水污染纠纷事件，2005 年松花江流域石油泄漏污染，2007 年太湖暴发蓝藻。近些年，中国跨界水污染事件更是时有发生。表2 统计了2011—2016 年中国部分重大跨界水污染事件，资料来源于中新网。统计结果表明，跨界水污染事件一旦形成，其影响范围广泛，并且损失严重。例如，2011 在渤海漏油事件中，溢油污染面积累计5 500 km2，由Ⅰ类海水变为劣Ⅳ类海水的面积累计870 km2，单日溢油最大分布面积为158 km2，对油田及周边海域海洋环境造成污染。2014 年，江苏省靖江市因饮用水水源地水质异常停止供水，全市近70 万人的生产、生活因此受影响。一系列的跨界水污染事件，给人类生产生活造成了影响和损失。

表1 2014—2017 年中国水质断面情况

2 阻碍流域水污染治理的原因

造成流域水污染频发和治理困境的原因是多方面的，既有水资源自身属性层面的原因，还有行政治理体制方面的原因，同时也有法律法规制度方面的原因。但是从根本上来说，还是制度和体制的原因，即治理体制存在缺陷。

2.1 流域水资源的流动性与准公共性属性

流域水资源从物理属性上来说具有流动性，进而衍生出了跨界性、产权模糊性等［4］，因此也意味着流域水污染防治无法由单一区域来进行解决，势必涉及到多个行政区。而各个行政区之间又存在着各自为政的倾向，任何一个行政区的地方政府都不会愿意为他人的污染“买单”，同时，也不会主动为自己的污染“买单”。跨界性和产权模糊性导致水体污染责任难以区分，致使市场失灵和政府失灵［11］。

同时，流域水资源是一种准公共产品，存在着消费上的竞争性和非排他性特征，导致地方政府在经济发展过程中，一方面会充分利用水资源，另一方面却不顾水资源承载力，过度使用导致“公地悲剧”，加剧污染。复杂的跨界水污染问题需要多方合作，但是合作自然地会因成本和收益分配不均、惩罚和激励执行不公而带来“搭便车”和“公地悲剧”等问题［12］。因此，跨界水污染治理在行动上存在着主体合作意识性障碍。

生产率因素，基于异质性企业贸易原理可得，采用合理措施确保企业生产率呈现大幅度提升，与国外消费者所要求的高质量、高品质、以及高安全度与环保度的要求相符，进入壁垒的能力将得到提升，背负出口初始沉淀成本的能力就越强。

表2 2011—2016 年中国部分重大跨界水污染事件

2.2 治理体制缺陷，地方行政分割

治理体制的缺陷以条块分割的方式呈现出来。《水法》和《水污染防治法》规定水利和水污染防治责任由县级以上地方人民政府承担，属地管理的原则导致在跨行政区的水污染治理上缺乏区域性治理机制，由此形成行政分割的局面［3］，难以构建协同治理机制。这种条块分割体制带来了两种后果，一是部门分割，治理碎片化；二是自利和本位主义。

第一，部门分割，治理碎片化，责任难落实。部门分割体制是指在同一层级的政府中，水利、环保等部门都有权力来进行水污染治理，由于部门之间信息沟通有效性的缺乏以及自利主义的考虑，在很大程度上谁都不愿意主动承担水污染治理，形成一种“环保不下河，水利不上岸”“管水量的不管水源、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的尴尬局面［13］。部门分割导致治理行动中的有效性和能动性受到限制，无法做到综合规划协调，也导致地方治理主体责任不明晰和难以落实，造成了体制结构方面的行动困境。

第二，地方自利主义和本位主义，缺乏合作平台。在流域水污染治理问题上，天然存在着污染边界与行政边界不一致的情况，区域合作缺乏有效的载体和平台［7］。出于本位主义的考虑，单个地方政府往往会偏重于自身利益，而对于其他成员的利弊得失选择性地轻视或忽视。地方官员的政绩诉求是环境污染事故频发的诱因之一［13］。一方面，原有基于GDP 的地方官员绩效考核倾向在一定程度上刺激地方政府官员在法律允许范围内片面追求经济增长，甚至不惜以牺牲环境为代价。另一方面，地方政府的自利化倾向导致地方利益至上的强化，造成污染治理边际成本上升，以至于即使某一地方政府希望通过治理手段来获得更多发展机会的同时，但是因治理成本的成倍上升而无法独自承担治理费用，不得不放弃主动治理的意愿。

2.3 法律法规欠缺，监督问责缺位

法律法规具有规范和惩罚作用，是维护制度的一种外在推动力。在中国，流域水资源污染防治的相关法律分散于《宪法》《水法》《水污染防治法》和一些环境法当中，没有形成系统的法律机制，因此无法形成有力的约束力量和外部协调效力。目前，关于流域水污染治理的法律法规比较欠缺，一方面体现在流域水污染治理缺乏操作依据和标准，另一方面也体现在监督问责以及惩罚性等相关法律的欠缺。由于缺乏法律依据和保障，导致在流域水污染治理过程中，地方合作治理无法形成长久有效机制，缺乏协同合作的根基和土壤。同时，由于缺乏惩罚机制，使得污染主体（企业）和监管主体（地方政府和部门）能轻易逃避责任。

3 建立协同治理机制的几个维度

跨界水污染问题具有涉及面广、协调困难、突发性等特点。很多学者针对流域水污染治理问题提出了一些思路，例如通过行政区划调整的方式，在流域内实行单政府管理模式，建立跨区域的流域水资源管理与规划统一机构等［14］。在中国，在流域内对跨域涉水事项进行管理的机构有流域水资源管理机构，同时也设立了流域水利委员会，作为水利部的派出机构。中国现有七大流域管理局，隶属于水利部，但是其无法独立承担流域管理职责，并且权威性不高［15］。同时，由于水利委员会不具备协调水利部门与环保部门的权限，无法在府际间进行有效的沟通协调，因此难以获得各行政区的支持，在行动上存在困难。正如奥尔森所言“当许多人有着共同的或集体的利益时——当他们共有一个目的或目标时，个人的无组织行动根本不能促进共同利益。”［16］因此，可以从制度协同、权责协同、平台协同、意识协同4个维度来构建协同治理机制。

3.1 制度协同

一般来说，制度具有协调和整合作用，可以界定权利边界和行为空间。部门行政分割的制度缺陷成为流域水污染治理存在困境的重要原因之一，因此应该从制度层面进行合理科学的制度体系安排和设计。从整体上来说，谋求制度协同应该从建立完备的法律法规体系、成立流域水污染综合治理机构、构建科学的绩效考核机制、贯彻落实河长制等方面进行考虑。

3.1.1 建立完备的法律法规体系 一是整合流域水污染防治和水环境保护法。虽然《水污染防治法》修订后对政府在水污染防治中的责任做了新的规定，但是在现实中，一方面，流域水污染防治具有特殊性和复杂性，因此在操作上仍然存在一些问题；另一方面，水污染防治和水环境保护是不可分割的整体。因此，需要整合流域水污染防治和水环境保护法律，促成二者之间的内在联系和相互衔接，避免各行其是，使法律法规体系具有整体性和系统性。

三是出台水资源生态补偿实施条例。水资源属于一种准公共产品，为了矫正外部性，有必要通过建立水资源生态补偿机制来对其进行调节。建立流域生态补偿机制，一方面要通过具体法律法规和条例来明确补偿对象、补偿原则、补偿方式、补偿标准等；另一方面，需要通过生态补偿条例，形成外部资金保障，保障良好的流域上游水环境，激励中下游积极进行污染治理［5］，同时也需要积极进行技术路线的探索，用于实际操作中。

3.1.2 成立流域水污染综合治理机构 流域水污染治理需要依赖于高层次的综合性机构或者部门的统一协调部署。因此，应该着手建立流域综合治理机构，此机构在原则上可以直接隶属于国务院，在级别上应该高于地方政府，以此来保证在跨流域水污染治理问题上有足够的权威和权限在行政区之间进行协调和调度。可以借鉴美国设立田纳西流域管理局的做法，改变原先的流域水资源管理局的地位和职能，使其不仅是中央政府的职能机构，同时也是一个独立核算的大企业，具有独立的法人资格，赋予其双重职能。

3.1.3 构建科学的绩效考核体系和激励机制 在中国，作为地方治理主体的地方政府既担负着发展经济又担负着保护环境的双重职责［1］。但是以GDP为重点的地方政府绩效考核体系，迫使地方政府不得不在各种利益的权衡下以破坏环境为代价来发展经济。应当构建科学的绩效考核体系，在官员任期内，将水污染治理绩效纳入到考核体系当中。同时，实行污染治理绩效考核，不应该仅局限于在管辖范围内所做出的成效，还应该关注其在整个流域内对其他地方做出了何种贡献或者造成了何种损失，以此来促进流域内各行政区之间的主动合作与协商。

3.1.4 贯彻落实河长制，实行地方官员行政首长负责制 各级地方政府是地方经济社会发展的核心力量，在发展经济的同时，必须要对生态环境负起主体责任［9］。要求地方党政领导或者行政首长担任河长，依法落实地方水污染防治和生态环境保护的主体责任，从一定程度上来说，是一种行之有效的制度安排。同时，河长制不仅能够发挥地方微观治理的能动性，也能在一定程度上避免职责交叉、权责不清的问题。

3.2 权责协同

3.2.1 完善监督问责机制 权责协同首先需要完善监督问责机制。在进行流域水污染治理过程中，对于地方政府来说，一方面需要对其权力和行为进行监督，另一方面需要对其在环境治理中的不作为以及失职失责之处进行问责。对于企业来说，一方面需要对其偷排漏排等主观性污染行为进行监督，另一方面，需要对其污染环境的行为做出适当的惩罚。可以采取建立流域委员会的方式，吸收政府官员、企业代表以及民众代表按比例进入委员会，承担起一部分监督问责责任，同时，上级政府部门也应该切实履行好监督问责职能，全面保障流域水污染治理的有效开展。

3.2.2 深化财政体制改革 与行政体制分割密切相关的是环境治理费用的财政分担问题［1］。一般来说，各级地方政府的财政由其自行分配安排，出于利益和GDP 以及各自行政区的实际情况的考虑，政府在财政预算中会将财政资金倾斜到其他领域，导致环保资金投入不足。因此，需要深化财政体制改革，一是需要加大环保资金投入；二是需要鼓励吸收民间资本进入环保投入体系；三是需要大力推行环保专项资金制度。

3.3 平台协同

3.3.1 建立区域协商平台 流域水污染治理往往涉及多个区域，区域的多样性导致合作行动时常陷入困境。因此，需要建立区域间协商平台，进行相关事宜的协商讨论，从而促进区域间协作。例如，近些年为解决流域水事争端而兴起的联席会议，是一种区域间协商的有益尝试，但是其存在不稳定性，没有被固定下来，因此只是一种临时应急性机构。可以沿用区域联席会议形式，将其常态化、固定化，为协作治理流域水污染及其他水事问题提供一个区域间协商平台。

3.3.2 构建社会组织合作体系 现实情况中，流域水污染治理的主角依然是政府部门，社会力量较少参与其中。水污染治理问题虽然需要以政府部门为主导，以行政力量为主，但是仍然要积极吸收社会力量进入其中。积极培育第三部门，构建社会组织合作体系，形成以政府部门为主导，以其他社会组织、第三方组织为辅助的“一核多元”合作体系。

3.4 意识协同

3.4.1 转变观念，促进区域认同 地方本位主义和传统的地方保护主义等都不利于流域水污染治理协同机制的形成，因此需要从意识和观念上有所突破。需要转变观念，树立合作共赢意识，地方政府应该充分认识到，在地方博弈过程中，合作共赢对于整体来说是一种最好的选择。

3.4.2 转变政府治理价值导向，促进区域公共治理发展 地方政府是地区内处理公共事务和公共问题的主体，在面临跨区域公共问题时，地方主义显然无法取得最好的结果。因此，地方政府需要转变治理价值导向，摒弃以行政区分割为界限的观念，应该积极谋求区域间合作，促进区域公共治理发展。

4 小结

在流域水污染治理过程中，建立协同治理机制，协调各主体之间的利益关系和矛盾，弥补水资源公共属性和行政体制分割所带来的不利影响，对于流域水污染治理具有重要意义。流域水污染治理困境的形成，既有水资源自身属性层面的原因，更是源于治理体制机制的缺陷以及法律制度的不健全。因此，需要建立包含制度协同、权责协同、平台协同和意识协同的协同治理新模式。