公共政策视角下邻避事件的政府困境与成因

【摘 要】 近几年来，邻避冲突的屡次发生使其成为地方政府治理的主要公共性问题，由于邻避事件往往与公民自身利益密切相关，所以邻避冲突也是典型的利益性群体事件，它涉及到政府、公民等社会多元主体，而其产生的根源是政策制定不合理以及政策利益结构的失衡。本文将从公共政策的角度来分析邻避事件中政策形成各环节存在的问题以及其产生的成因，并为政府走出邻避困境提供建议，使得政府尽可能地达到社会利益最大化、政策成本最小化的治理目标。

【关键词】 邻避事件 政策制定 政策成因

一、引言

随着我国城市化和工业化进程的逐步加快，许多和“邻避冲突”相关的项目建设成为适应经济迅速发展的必然要求，一些如垃圾焚烧站、污水处理厂等邻避设施，在为社会公众进行服务和提供产品的同时，也给周边居民带来了环境污染、心理威胁、安全隐患等不可避免的负外部性，同时也成为了令政府头疼的治理难题。化解邻避冲突是实现我国生态文明建设，构建和谐社会的题中之义，分析邻避冲突首先必须明白邻避设施是政府为解决某类社会问题或满足公民的生活需求以及提供某类服务而修建的，由此引发的邻避效应以及更为严重的群体性事件应当从公共政策的角度进行分析，从根源出发才有助于把握解决问题的方法。

二、文献回顾

国外关于邻避冲突的研究始于上世纪八十年代，起步较早。早期学者的研究主要集中在环境与资源利用，随后逐步扩展到政治、经济、科技以及工程等领域。在当前国内邻避事件研究中，学者们大多关注于邻避现象的内涵特征、成因分析、治理路径这三方面，具体的研究成果及特点如下：

周亚越和余海山（2015）认为邻避冲突一般是指政府部门规划的项目或公共设施，其产生的效益为全体社会成员所共享，但其可能带来的不良后果却由附近居民来承担，于是受到选址周边居民的反对，与项目投资兴建者或当地政府发生冲突。[1]解决邻避冲突的路径选择也是多数学者关注的焦点，许多学者主张从公众参与的视角提出对策，吴一鸣（2017）认为要化解邻避困境，必须引入参与式治理，构建参与式治理体系需要确保主体网络协商参与机制程序化、完善社会的信息共享机制、建立信任激励模式及利益补偿机制，并培育公众参与式文化。[2]由于本文是从公共政策视角来分析邻避问题，且邻避事件的发生与政策过程密切相关，从政策科学性的角度我们可以给予其更加准确地界定：邻避冲突是政府制定的政策和规划的项目中利益和成本分摊不均，使得作为满足公共服务需求的邻避设施遭到选址地区附近居民的强烈反对甚至进行抗争的现象。

三、“邻避事件”中的政府困境

从公共问题到公共政策的形成过程被称为“议程的建立”，政策议程的转化本应是在政府协调之下社会各方利益团体进行博弈的过程，尤其是像类似邻避事件的政策方案，必须通过反复且谨慎的博弈与修正才能出台。但我国多以“内输入”为主形成了一定的政策垄断，加之民众诉求超越政府承受能力或表达方式失当，都有可能使得政策的民意收集存在问题，最后甚至引发激烈的冲突。

从这些邻避事件的最终处理结果可以看出，政府一旦没有处理好邻避问题，也会对其造成不良影响。“邻避”事件引发了公众对政策过程的广泛质疑，政府即使能够及时进行后期的沟通处理，但仍无法弥补前期冲突所造成的政府形象受损、政府信誉度下降等问题。由此可见，处于转型关键期的政府正面临着两难的选择。

（1）议程转化过程中的角色困境

虽然市场经济体制改革要求政府积极从管理型向服务型政府转变，但政府主导整个议程转化和政策制定过程的意图依旧明显。决策权的分割现象与垄断并存是政府内部面临的矛盾之处，政府虽然将议程决策权封闭在内部，但某些议程由单一部门负责，有的议程则分属于不同机构，部门之间面临重复协商与博弈。这也反映出国家现行法律体系中未对邻避问题的决策管辖权进行明确规定，这样的漏洞也容易让民众产生对合法性的质疑。不仅是邻避设施周围的居民会关注此类问题，邻避设施如果涉及到另选他址也会影响附近群众，这些居民都会积极关注事件的进展，并对政府回应施加压力。政府也需要警惕大众媒体对于公共政策话语权的影响力，对于不实信息也要谨防过度放大以损害政府公信力，政府决策在既要履行法定职能，又要积极回应满足部分民众的合理诉求中寸步难行。

（2）政府决策中的价值选择困境

邻避设施的相关政策始终存在价值取向不明晰的问题，政府在制定此类政策时偏向于技术理性，毕竟设施选址以及设施对周围居民以及生态环境的影响都涉及到技术问题，需要专家进行测量评估和理性分析来寻求科学的答案。而这种技术理性的取向是以效率优先为目的，对公众意见没有给予太多重视。而另一种政治取向便是政府认为邻避问题属于公共问题，需要有公众参与表达意见，通过多方利益博弈和商讨最终达成一致意见，由此也保证了程序上的多元参与和公平公正。但政府在邻避问题处理上倾向于技术理性的行为，一是形成了决策系统的封闭性，容易在执行时遇到群众反对的困难，二是忽略了问题本身的公共属性，导致最后政策失败或效果不佳。

四、邻避事件的政策成因

4.1公共政策制定缺乏科学性与连续性

公共政策具有公共性，要求它必须体现公民利益以及利益分配的公平与正义。但政府在制定公共政策时，考虑较多且排在首位的永远是经济效益，所以大多数与“邻避”相关的基础设施建设往往没有体现许多生态效益，这些设施作为公共产品具有非竞争性和非排他性，一旦建成全社会都可以享受其带来的利益，但同时邻避设施产生的负外部性也由公民承担。政府在进行邻避设施选址以及制定相关政策时对环境成本评估存在偏差，只考慮经济利益而不考虑执行公共政策的成本及后果，在缺乏沟通参与的情况出台政策必然存在不合理或不科学的因素，从而导致冲突的增加。

4.2公共政策制定的社会利益表达与互动不足

邻避冲突这一社会问题的政策性质一旦界定后，就需要建立公共政策议程。启动公共政策议程的途径有三种：外在创始型、政治动员型、内在创始型，政策议程的转化本应是在政府协调之下社会各方利益团体进行博弈的过程，必须通过反复且谨慎的征询与修正才能出台。而我国多以“内输入”为主，由上至下的政策制定过程使得社会化参与程度严重不足，并且有些地方政府在其自身经济利益的驱使下，政府往往会对涉及“邻避冲突”的政策制定进行封闭式决策，阻碍公民参与决策的核心部分。2009年通过的《规划环境影响评价条例》规定，当某些项目对周遭环境产生重大影响或存在严重分歧时“应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见”。但当公民真正参与到公共决策中来时，又存在政府弄虚作假，阻碍公民了解真实数据的情况。类似像化工厂等污染类和风险类的公共设施选址需要科学的测量和计算，可有时政府却对公民隐瞒这些应当予以公开的环境评价信息或者只是走过场或者仅进行肤浅的表面化的民意调查。而那些进行环境影响和风险评估的专家们有时也存在缺乏统一科学的解释以及对公众进行迷惑性解读的现象，一旦民众发现自己利益受损时也会对政府产生不信任，不利于下一步群众意见的收集和一致方案的达成。因此在社会各方利益表达不充分的情况下制定出来的公共政策很容易面临失败，从而引发邻避冲突等风险。

4.3公共政策合法化未得到足够重视

服务型政府主导下的公共政策过程是依据法律程序受到法律保护的过程，法制的监督贯穿政策制定的整个过程。从问题界定、议程建立、方案规划和政策出台，每一个环节都应该严格依照法定程序去执行。对于制定有关“邻避设施”这类政策，政府往往是仅局限于解决环境问题，而忽略了政策法规中应当体现的价值观。一方面，我国目前的环境法律法规还不够完善，多宏观规制而缺乏具体可操作的办法，尤其是缺乏惩罚问责机制;另一方面，公民知情权在法律地位上依旧无法得到很好的确认和保障，法制不严造成了在制定涉及环境问题的政策时公民始终处于弱势地位，并且环境问题中个体诉讼成本也十分高昂。知情权和环境正义缺乏制度化，利益表达受阻，民众与政府的不信任危机加剧，当这些因素对公众的心理产生严重的剥夺感时，他们就容易通过激烈的方式表达自己的利益诉求，要求政府或企业停止对自身权益的侵害并给予相应的补偿等等，很多环境纠纷也就转化为群体性事件。

五、邻避事件的对策建议

5.1摈弃零和思维，促进包容增长

邻避设施之所以会引发公民无序参与甚至违法行为，其原因的核心便是利益。规避乃至消解邻避冲突首先应该把握三个基本原则：其一，承认公众在利益、价值和情感方面的多样性和个体性。其二，承认公众有基本的判断力或常识，相信公众在参与决策时可以扮演丰富且具有建设性作用的角色，并尝试将一些主动权交予公众。其三，承认利益博弈，具有明显负外部性的邻避项目建设注定不会是一蹴而就，在规划和建设的初期都需要政府投入大量的人力财力物力去协调沟通彼此之间的利益平衡，并且最终还不一定能达到预期的目标。

此外，政策制定过程要符合公平公正公开的民主价值观。地方政府要想政策最终实施能够顺遂且符合民意，首先就是要确保政策方案和方案抉择过程的公平、公正和公开。随着民主政治的发展和公民权利意识的不断提高，政府的一切行动和决策时要保证公民意愿的体现，因此要构建有效的信息公开机制，不仅是简单地在决策中公开，而是要使信息透明化贯穿邻避项目建设的始终。那么还能通过什么渠道去保证呢？第一，完善现有的利益补偿机制。补偿是最早用来解决邻避冲突的制度，有直接补偿和间接补偿两种方式，通过给予适当补偿来提高居民接受度，从而减少公民的抵触情绪使得项目实施更加顺利。政府需要民众在政策制定初始时将利益诉求明确告知政府来加强彼此的沟通以促进共识。除经济补偿以外，还可组合利用其它补偿，如税费减免，增加就业，土地补偿，购买保险以及提供有益身心的娱乐公共空间，将不同利益主体的诉求纳入统一政策框架下，最大化实现利益和成本分摊的均衡，从零和博弈走向正和激励，最终实现多方共赢。

5.2健全利益表達机制培育公民参与文化

据统计，大部分邻避事件的发生从某种程度上讲都归咎于政府在形式职能的过程中有法不依，执法不严，从而使利益表达渠道受到了权力和资本拥有者的侵害。如邻避设施相关政策的制定是服务型政府为相关群体提供服务必须尽到的职责与义务，如果政策面临失败或是执行效果不好，政府更多时候需要从自身上寻找原因，选择正确的政策工具。首先政府需要健全完善内部各项工作机制，落实各环节部门的责任，运用内部监管工具强化内部管理与监督，才能真正实现服务的承诺。其次，以公民利益为本位是政策制定的中心原则，只有健全公民表达利益的渠道，培育公民认知能力和政治参与能力，同时重视线上线下的意见反馈，正确发挥政府的引导性职能。政府也应当引导享有一定信息优势的企业在事前决策时积极参与到利益表达与沟通中来，这也有利于营造共同参与而不是对抗的氛围，从而避免邻避事件之后的二次冲突。

5.3保证政策合法科学优化公共政策制定

对于政府来说，邻避设施建设的程序正义是关键，政策的合法化也应当贯穿政策制定的全过程。从问题界定、议程建立再到方案抉择，政府需要保证每个步骤都严格依照法律相关规定。一方面合法性的来源必须是公民普遍认可或是已确定的制度规范，否则决策的合法科学与程序正义将无从谈起。而对于邻避事件产生最直观的影响因素便是选择决策，政府必要建立科学规范的选址决策程序，充分畅通听证渠道;对于技术专家的意见应当给予重视但不可尽信权威，一些地方政府甚至与专家一起隐瞒相关风险信息指挥激起群众的反抗情绪。当下推动设施选址的“邻避风险评价制度”是优化公共政策制定，有效治理邻避重提的现实要求和必然趋势，只有政策制定合法化真正实现，才能够在一定程度上消除民主对于邻避设施的普遍猜疑与抵触情绪。

六、总结

从行政发展的视角来看，只要存在着政府，就必然存在着政府与社会的关系问题，而政府如何主动地处理这一关系始终是政府治理的一大难题。而政策制定是政府工作的中心和重要职能，在过去统治型或管理型治理模式中政府习惯于采取封闭式决策行为，如今服务型政府治理模式的转变让各种利益关系人有机会进入并参与公共政策制定。伴随着民主政治的不断发展和公民权利意识的觉醒，有关邻避设施的政策制定缺乏实质上的民意吸纳机制产生了政策合法性未得到充分重视、政策制定不科学等弊端，导致邻避冲突不断升级。因此规避邻避冲突应当摈弃零和思维，促进包容增长，通过健全利益表达机制，培育公民参与文化，让政策的制定与抉择过程更加符合公平公正公开的民主价值观，实现公共政策职能的优化以及政府、企业、公民三者的合作共赢。

【参考文献】

[1] 周亚越，俞海山.邻避冲突、外部性及其政府治理的经济手段研究[J].浙江社会科学2015（02）：54-55

[2] 吴一鸣.参与式治理应对邻避冲突问题探究[J].中国行政管理，2017（11）：141-144.

[3] 何艳玲.对“别在我家后院”的制度化回应探析—城镇化中的“邻避冲突”与“环境正义”[C].和谐社区通讯2015年第3期（总第38期）.：北京市海淀和谐社区发展中心，2015：17-24.

[4] 赵志勇，朱礼华.环境邻避的经济学分析[J].社会科学，2013（10）：60-66.

[5] 张乐，童星.“邻避”行动的社会生成机制[J].江苏行政学院学报，2013（01）：64-70.

[6] 孟薇，孔繁斌.邻避冲突的成因分析及其治理工具选择——基于政策利益结构分布的视角[J].江苏行政学院学报，2014（02）：119-124.

作者简介：赵梓桐（1995—）女，汉族，四川南充人，四川大学公共管理学院行政管理专业在读研究生，研究方向：地方政府管理方向。