新时代兵团特色城市发展研究

[摘要]新时代赋予兵团城市新的内涵和定位，体现在现代文明的聚集地、高质量发展的引领区、维稳戍边的堡垒、兵团文化的承载容器四个方面，本文分析了兵团城市已进入快速发展的新阶段，以及与新时代发展要求还存在不相适应等问题，并提出了建设和谐宜居、富有活力、具有特色的现代化城市的发展思路。

[关键词]新时代;兵团特色;城市

[中图分类号]F299.27    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2020）06—0022—06

[作者简介]白燕，中共新疆生产建设兵团委员会党校经济学教研部主任、教授，研究方向：区域经济、城镇经济、生态经济。

引言

习近平总书记指出，发展是新疆长治久安的重要基础。在当前新疆社会大局稳定的前提下，追求更高质量、更高水平、更高层次的发展已成为新时代新疆和兵团共同的任务。城市作为经济社会发展的重要载体，以城市为依托，推动兵团高质量发展已迫在眉睫。

城市化水平是衡量一个国家和地区发展的重要标志，也是经济社会发展的必然趋势。城市作为城市化的主导者，已成为区域发展的极核和区域开发的重要手段。法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁的增长极理论、美国城市规划学家弗里德曼的中心边缘理论、美国经济学家赫希曼“核心区—边缘区”等理论，从不同角度分析却得出相同结论，即任何一个地区发展不可能是全面与均衡的发展过程，必然选择某些重要城市构筑增长极，城市通过各种支配效应、乘数效应、极化与扩散效应，逐渐成为区域产业发展的组织核心，不断使人口、资本、生产、技术、贸易等要素持续地聚集，形成增长极推动经济“蛙跳”式发展。这对后发地区的发展既是一种战略，也是区域经济发展必经阶段。兵团作为地处西北边陲的经济后发地区，要实现后发赶超，必须遵循与顺应经济发展规律，紧抓城市发展机遇，以城市为重点打造垦区经济增长极，推动兵团经济高质量发展。

一、新时代兵团城市的定位

当前中国特色社会主义进入了新时代，站在新的历史方位上，兵团城市也被赋予新的定位。

（一）现代文明的聚居地

城市是现代文明的聚集地，是文明发展的重要标尺。兵团城市首先要成为现代文明的聚集地。顺应城市发展规律，完善城市功能，提升城市环境质量、生活质量，配套完善基础设施，构建便捷通达的交通通信网络，优化城市生态环境，科学精细管理城市，提升教育水平，保障人民生命安全和身体健康，推动经济、社会、文化、环境、生活、基础设施、管理、信息等实现全方位的现代化，建设健康、宜居、安全、舒适、美丽的现代化城市。

（二）高质量发展的引领区

城市是经济发展的强大引擎，经济发展也是推动城市发展的核心动力。兵团城市作为师域（垦区）的经济中心，要繼续深化改革、扩大开放，勇当改革开放的先行区。进一步优化服务环境，加快产业关联配套建设，提高承接产业转移能力，推动产业集群发展，积极融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，成为经济高质量发展的示范区，在富民兴疆中探索新路子。

（三）维稳戍边的新堡垒

围绕新疆工作总目标，更好发挥兵团特殊作用，是新时代党的治疆方略和中央对兵团的定位要求，也是兵团城市发展的基本定位。与内地城市不同，兵团城市兼具经济发展、民生改善、传播文明、维护稳定等多个功能。兵团城市在确保辖区稳定的同时，还能与地方合作，共同筑牢新疆经济社会基础，从而发挥“压舱石”的战略稳定作用和“安全岛”战略支撑作用。

（四）兵团文化的承载容器

兵团文化是“热爱祖国、无私奉献、艰苦奋斗、开拓进取”的兵团精神的体现，是兵团生命力的源泉。美国著名城市规划理论家刘易斯·芒福德提出，城市是文化的容器。城市这个环境可以促使人类文明的成果不断增多、不断丰富。城市是几代兵团人智慧探索的结晶，是承载与积淀兵团文化的容器。新时代，兵团城市要在“文化润疆”中展现更大作为，成为具有辐射影响力的兵团文化示范区。

二、新时代兵团城市已进入快速发展阶段

兵团成立以来，先后建成石河子、阿拉尔、图木舒克、五家渠、北屯、铁门关、双河、可克达拉、昆玉、胡杨河等10座城市，城市数量、规模都呈现快速增长态势，对兵团经济社会发展的贡献凸显。

（一）在中央和自治区的大力支持下，兵团设市建镇步伐大大加快

新世纪，中央加大了对兵团建市的支持力度。第一次中央新疆工作座谈会明确提出，从安营扎寨到设市建镇，表明了兵团发展壮大的辉煌业绩，也是时代进步的需要。在垦区建设一批现代化城市和小城镇，事关兵团和新疆发展的长远大计。将支持兵团在战略地位重要、经济基础较好、发展潜力大的中心垦区再建几个县级市，构建完善的兵团城镇体系。自此，兵团进入城市建设与发展的黄金期。2011年12月28日，第十师北屯市挂牌成立。之后第二师铁门关市、第五师双河市、第四师可克达拉市、第十四师昆玉市、第七师胡杨河市等五座城市相继挂牌成立。第十三师拟设新星市方案已报国务院，第九师拟设市方案已确定。随着城市的增加，建镇的步伐加快，尤其是市域外团场建镇进程加快。截至目前，兵团已设立44个建制镇（其中20个是市域外团场建镇）。2010年至今，兵团仅用十年时间就新建了6座城市、43座建制镇，有序地按照兵团“十二五规划”中提出的师建城市、团场建镇、整体规划、分步实施，成熟一个、建设一个的目标推进。

（二）经过长期的实践探索，形成师市合一模式

师市合一模式是石河子探索创立的、由阿拉尔等城市在实践中不断丰富完善的城市管理模式。兵团是党政军企合一的特殊组织，担负着维稳戍边的职责使命。1976年1月，兵团第一座城市—石河子市成立1。1981年12月兵团体制恢复。随着农八师建制的恢复，必然面临着兵团特殊体制与城市管理体制的衔接问题。自治区明确农八师和石河子市实行一个党委，师市政企分开。当时只是党委合一，行政尚是分离的。经过多年探索、磨合，师市行政机构逐渐向合一方向发展。2004年，阿拉尔、图木舒克、五家渠三个新建市成立后，师市合一模式最终被认可，新建的城市也均以此模式运行。但随之而来的师域与市域面积、师部与城市地理空间上的不合一（除六师五家渠、八师石河子、十师北屯外）又成为各师面临的现实挑战，对此，一师阿拉尔市率先探索，于2012年起陆续将师部机关迁至阿拉尔市，实现了师市地理空间的合一。同时，2013—2018年，以在市域外团场建镇的方式实现了师域与市域面积的完全合一。 这两大探索不仅为新建市探索了师市合一模式的新路径，也进一步丰富与完善师市合一模式。

（三）以城市为极核形成兵团特色的城镇体系

因兵团布局分散，空间跨度大，中心城市的辐射力弱。只有通过垦区建市方式，将师所在城市建设成为师域政治、经济、文化中心，并向团场、连队梯次辐射。“十二五”时期，兵团紧抓国家保障性住房的机遇，加快连队人口向团场城镇集中。兵团实施乡村振兴战略以后，对连队进行了功能定位，分为重点连队、一般连队和作业点。至此，兵團基本形成城市—垦区中心城镇—一般团场城镇—重点连队的特色体系架构。城市在各垦区（师域）城镇体系中处于“极核”地位，发挥着导向性作用。从大区域来看，在天山北坡经济带已形成以石河子为中心的北疆兵团城镇带。八师石河子市的经济规模、人口规模已占天山北坡垦区的31.1%和27.5%。在环塔里木盆地基本形成以阿拉尔市为中心的南疆兵团城镇带。一师阿拉尔市的经济规模、人口规模已占垦区的41.6%和43.9%。兵团首位城市——石河子和次位城市——阿拉尔间的首位度为1.16，表明兵团“北石南阿”为南北疆兵团中心城市的格局已形成。

（四）以城市为主导的经济体系作用凸显

随着兵团城市数量的增多、城市规模的扩大，城市的作用日益突出。因兵团三个城市成立于2004年，特选择此年份为起始点。城市人口占兵团人口比重从2004年的30.9%提高到2019年51.6%，城市GDP在兵团经济中的占比从2004年的28.2%增长到47.4%。人口、生产要素向城市聚集趋势明显。2019年，城市二三产业比重已达79.1%，工业化率为31.5%，均高于兵团经济水平。提升与优化了兵团产业结构，使兵团产业结构从2010年的36.2∶34∶29.8优化为2019年的22.1∶34.9∶43.0。兵团经济占自治区的比重从2010年的14.2%提高到2019年20.2%，以占全区1/8的人口，创造了全区1/5的经济总量。加快了兵团从农业经济向二三产业转型。城市对兵团经济社会的贡献逐年增大，已逐渐成为支配经济活动空间分布与组合的重心。

（五）城市“政”的职能逐步到位

兵团不是一级政权组织，没有完整的行政事权，也没有人大、政协、工商管理、财政税收等政权组织机构，这就使兵团城市面临着两大难题：一是对上（城市有而兵团没有设置的机构）衔接较为困难，二是工商行政管理、税务、质量技术监督、粮食管理、物价管理、车辆管理、交通管理、运政管理、矿产资源管理等行政职能缺失。2017年11月29日，自治区第十二届人民代表大会常委会通过了《新疆维吾尔自治区人大常委会关于设立兵团工作委员会、授予兵团行政执法权的决定》，同意设立自治区人大常委会兵团工作委员会，作为自治区人大常委会的派出机构。兵团先后两次承接自治区共计3511项行政职权，税收、工商、质监等机构和编制实现了整体划转，久拖未决的县级市职能彻底移交。随着城市行政的职能的健全，进一步丰富和完善宏观调控手段，使兵团城市在拥有辖区管辖权、宏观调控权上实现了重大突破，不仅为兵团“放管服”改革奠定了坚实的基础，而且改变了对农场管理体制的路径依赖，推动向以城市为主导的区域经济转型，为兵团实现治理体系和治理能力的现代化创造条件。

（六）城市规划建设管理力度加大

兵团城市主要为新建市，建市时间短，但规划起点高，可以广泛借鉴其他城市成功的经验做法，高质量地规划布局，少走弯路、降低成本，增强发展的可持续性。石河子、五家渠、阿拉尔、铁门关、双河等城市以“适用、经济、绿色、美观”为目标，开展城市绿化、美化、亮化工程，大力推进城市美化设计工作，使城市面貌焕然一新。城市绿地覆盖率均达到38%以上。铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市、胡杨河市等新建城市在挂牌成立之前，就已完成城市总体规划和控制性详规，并将企业、工业园区向城市集中。通过新建、扩建、改建等方式，加大供水、供热、供电、燃气、污水处理和垃圾处理等基础设施、公共安全体系和综合防灾系统的建设，提升了城市综合承载力。石河子、五家渠、北屯智慧城市建设试点有序推进，先后启动了智慧养老、智慧医疗、智慧交通、智慧平安等基础应用建设工作。

三、兵团城市与新时代发展要求还不相适应

兵团经历艰辛探索，城市建设与发展取得巨大的成就，但与新时代兵团的使命、人民的期盼仍存在较大的差距。

（一）现代文明水平不高，与居民对城市美好生活的需要不相适应

兵团城市除了石河子文明程度较高，其余的城市建市时间短，又是依托垦区或团场建市，基础条件薄弱，存在基础设施和公共服务的若干短板。水电气暖、污水垃圾处理、道路通讯等基础设施建设方面，石河子、五家渠、阿拉尔、图木舒克四个城市管网老化问题严重，亟须更新;新建城市原基础设施基本为空白，补课任务重。基建方面部门间缺乏协调，出现“马路拉链”问题。基本公共服务水平不高，突出表现在优质医疗资源少，医疗保健水平不高。城市管理还停留在管控阶段，治理体系不健全，程序不规范，受人员素质的影响，服务意识不强，精细化程度不高。

（二）经济发展质量不高，难以实现规模集聚效应

城市经济集聚规律表明，当城市聚集了一定的经济活动总量后，市场规模的扩大带来的中间投入品、劳动力市场的规模效应及信息技术集聚与扩散效应，将大大降低企业的生产交易成本，形成了交易集聚，又促使与之相关联的系列产业逐步转移集聚到该区域。从表2兵团城市经济规模看，石河子、阿拉尔地区生产总值超过300亿元，五家渠、图木舒超过100亿元，其他城市均处于较低水平。最低的昆玉市仅为28亿元。再从地均GDP来看，石河子、五家渠的地均GDP分别为0.781、0.246亿元/平方公里，其余城市均未超过0.1亿元/平方公里。表现兵团城市总体经济规模小，城市经济集中度低，每平方公里土地产出效益不高。城市经济规模小，究其原因在于：产业支撑不足，产城融合度不高。产业结构与发展规模是造成兵团城市规模小的重要原因。兵团城市产业结构处于低端水平，工业化率除五家渠、石河子之外，阿拉尔、双河、北屯、昆玉等城市的工业化率均低于20%，处于工业化的起步阶段。尽管石河子、五家渠的工业化率较高，但近两年受经济形势的影响和我国“双控”政策的影响，固定资产投资下滑严重，规上工业企业增加值增速放缓，资源型产业亟需转型升级。农业在大多城市依然居于主导地位，其抗风险能力明显超过二三产业，非农产业对城市的支撑作用不足。

（三）人口规模小，维稳戍边作用发挥不足

人口规模是兵团发挥维稳戍边作用的重要基础。人口规模与城市发展效益、兵团维稳戍边使命的发挥均呈高度正相关关系。表3显示，兵团城市人口规模小，均为小城市1。仅有石河子为Ⅰ类小城市，其余均为Ⅱ类小城市。阿拉尔、图木舒克的人口虽在20万以上，但城区常住人口均未超过5万。处于维稳戍边前沿的阿拉尔、图木舒克、昆玉市的每平方公里人口均未超过100人。人口规模小，维稳戍边队伍规模不大，不利于其作用的發挥。

（四）特色不鲜明，缺乏兵团文化内涵

兵团城市普遍采用拆旧建新的方式，建设了现代化的高楼大厦、广场公园，但因对传统老建筑一拆了之，没有保留好历史建筑、红色文化。兵团新城建市晚，规划总体现代时尚。但建筑风格单一，色彩搭配不协调，布局杂乱，使兵团城市缺乏地域特色、文化特色、军垦特色，缺少历史积淀与文化底蕴。

四、新时代兵团城市的发展思路

新时代，兵团城市应顺应新形势新要求，明确发展定位，丰富发展内涵，走出一条特色鲜明的可持续发展道路。

（一）培育时代特色，彰显现代文明理念

亚里士多德曾说：城邦起于保生存，成于求幸福。上海世博会的主题是“城市让生活更美好”。兵团城市的发展必须立足于改善民生、凝聚人心，加快实现城市治理体系和治理能力的现代化。正所谓不仅要看地标建筑支撑起的天际线，更要看万家忧乐拼成的地平线。让居民享有更多的幸福感、获得感是城市发展的应有之义。

1.加强城市基础设施建设。以国家“十四五”时期提出新型城镇化重点发展为契机，加快提升城市基础设施承载水平。对老城进行设施的更新改造，补齐新建城市水电暖气、污水垃圾处理等基础设施短板，进一步完善道路体系，提升路网密度，积极融入自治区“四横四纵”铁路网中，加快公铁联运枢纽项目建设。加快战略地位重要的城市机场建设，构建快速便捷、立体式、网络化的交通格局，形成“经济、高效、适用、智能、绿色、安全”的现代化基础设施体系。

2.加强城市设计工作。新建城市要高起点规划设计，按照习近平总书记提出的“公园城市”理念建设城市，充分考虑生态价值，从整体平面上和立体空间上统筹城市建筑布局，科学谋划城市的“成长坐标”，布局休闲游憩和绿色开放的空间，将不同的建筑风格与景观廊道、公园绿地、花草树木协调搭配，建设色彩和谐、疏密有致、气韵生动的城市意象，促进向生产、生活、生态和谐的“三生”城市转变。

3.创新城市治理方式。坚持 “依法治理、精细化管理”的原则，提升城市管理服务水平。一是强化依法治理。依照法律法规，开展对城市管理的难点区域的综合整治，严厉查处乱搭乱建等行为。加大对食药安全、商贸市场、公用事业等的执法监管力度，做到严格执法、秉公执法、文明执法。二是实行城市精细化管理。精细化管理是管理的目标，也是新型城镇化“以人为本”理念的核心体现。量化城市管理目标，细化管理标准，规范管理流程，明确管理责任，对管理的难点问题和重点区域进行集中整治和管理，推进城市管理的制度化、规范化。

4.加快智慧城市建设。紧抓国家新基建的发展机遇，将智慧城市信息全面整合、共享，建立一个集中展现、运维、管理、协调、指挥、调度的智慧城市管理系统和综合管理平台。统筹推动智慧政务、智慧交通、智慧社区、智慧社保、智慧医疗、智慧教育、智慧园区、智慧旅游、智慧物流等建设，加强信息资源互联互通，实现资源共享，提高城市运行效率。

（二）加快经济发展，建设产业兴旺、产城融合的城市

贯彻新发展理念，突出产城融合和产业支撑，加快产业发展，厚植产业基础，壮大城市经济，提高城市经济对兵团经济的拉动力和贡献率。

1.加快新型工业化进程。依托石河子、五家渠、阿拉尔经济技术开发区、喀什、霍尔果斯经济开发区兵团分区等国家级工业园区，重点发展先进制造业、战略性新兴产业等高端产业，省级园区要充分发挥区域资源、产业基础优势，不断完善生活区、商务区等城市功能建设，向主导产业看齐，积极延伸产业链条，通过延链、强链、补链等措施，建设成专业化、特色化的产业聚集区。以园区为重点，聚焦主导产业，加大招商引资，推动工业化进程。

2.大力发展现代服务业。加快生活性服务业提质转型，大力发展现代物流业、金融业、农业服务业、康养产业、旅游业等生产性服务业。推动城市服务业集聚区拓能升级。加快实现与地方、“三化”建设以及一二三产业的“三融合”发展，进一步增强服务业对实体经济的服务保障功能。

3.继续深化改革、扩大开放。改革开放是我国实现高质量发展的不竭动力。兵团城市积极融入以国内大循环为主的双循环的新格局中，加快市场化改革，在培育市场、扶持市场、调控市场上下功夫，深化“放管服”改革，放宽准入限制、优化营商环境，强化企业主体地位。围绕自治区“一港、两区、五大中心、口岸经济带”的全方位开放格局的建设，发挥产业基础、交通和区位优势，加快开放步伐，将石河子作为生产服务型物流枢纽承载城市，将北屯、可克达拉等城市打造成内陆开放和沿边开放的高地。

（三）挖掘文化特色，建设彰显兵团红色基因的城市

充分挖掘兵团特色的文化魅力，将兵团独特的屯垦戍边红色文化融入兵团城市建设中，突出兵团文化内涵和底蕴，唱响时代主旋律，铸牢中华民族共同体意识，提升兵团城市文化吸引力，打造成既有风情又有文化的区域特色城市。

1.将兵团文化融入兵团城市建设管理中。屯垦戍边是兵团城市的文化特色。设计具有兵团各城市特征的标志、logo，打造文化名片，便于识别与记忆。如阿拉尔“三五九旅”的红色文化，六师的将军文化、八师的军垦文化等。在商业街、综合市场、开放式公园、休闲广场等建设中都要有这些文化符号，包括绿地景观、标志性建筑。把一批反映兵团精神、兵团文化的优秀文艺作品不仅搬到舞台上，还通过群众文化生活走入千家万户。同时，城市管理中也充分融入兵团组织化程度高、动员能力强的特色。将屯垦戍边文化与先进文化有机结合起来，既有厚重的历史感，也要有艺术美观的时尚元素。

2.建立文化产业园区。挖掘利用兵团丰富的文化资源，培育一批综合实力强、辐射带动力大、示范效应明显的骨干“龙头”文化企业集团。加快石河子、五家渠、北屯、阿拉尔等文化产业园的建设，重点培育发展文化创意、影视服务、数字动漫、艺术创造（制造）、文化会展等文化产业。

（四）提升人口集聚能力，建设维稳戍边堡垒

加快城市发展，提升集聚能力，汇聚来自五湖四海的人口人才，为各族群众创造共居、共学、共事、共乐的良好氛围，促进各民族交往交流交融。

1.提升城市对人口的吸引力和凝聚力。一是打造低成本的城市。体现在房价低、物价低、生活成本低，要努力降低进城成本。二是提高工资待遇和福利水平，实施待遇留人、高薪留人的政策。提高兵团城市教育水平和医疗水平，让优质的教育医疗成为留人的基础条件。三是将引人与聚才紧密结合。针对城市发展亟须的城市管理、金融服务、园区招商、美化设计等人才，在挖掘培养本地人才的基础上，大力引进中央、对口援疆、内调人才。

2. 将优化布局与提升维稳戍边能力相结合。加快城市发展，增强综合实力，建设一流的民兵队伍，提升和增强组织优势和动员能力，推动形成以城市为依托、城镇为支点、与周边城镇优势互补、适应维稳戍边战略需要的新型城镇化发展格局。

参考文献：

[1]刘玉欣，王薇.提升兵团城市吸引力的文化路径探析——以石河子为例[J].兵团党校学报，2018（4）.

[2]张秋丽.维稳戍边与协调发展——新疆兵团设市建镇的价值考量[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2018（4）.

责任编辑：杨伟民